新华财经北京12月9日电（经济分析师张威）11月27日，财政部提前下达2020年新增专项债限额1万亿元。结合近年地方债发行趋势和今年连续出台的专项债政策进行分析，我们认为，专项债将成为明年财政端稳投资、稳增长的主要工具之一，且专项债使用更加规范、杠杆效应更大、资金投向更加聚焦重大建设项目，明年其使用效率和对基建的拉动作用将较今年明显提高。在此带动下，预计明年固定资产投资增速将较今年加快。
一、专项债已成为地方政府新增融资主力工具
我国的地方政府专项债制度始于2014年，经过5年的发展，专项债已成地方政府主要的债务融资工具之一。另外，由于地方政府隐性债务问题仍然突出，而通过基建投资补短板、稳增长的需求仍然强烈，当前决策层对专项债的重视程度也日益提高。
专项债规模、比重持续攀升，已成地方政府新增债务融资主力。2015年以来，专项债限额、余额规模持续增长，到2019年已达到10.8万亿元、9.5万亿元（1-10月），分别较2015年增长77.1%、55.5%。2019年地方债限额中专项债比重为45%，较2015年提升7个百分点；1-10月地方债余额中专项债比重为44%，较2015年提升6个百分点。由于决策层的重视，近年新增地方债券中专项债已占据大头。新增地方债限额的绝大部分都划给了专项债，2019年新增专项债限额占新增地方债限额的比重达到70%，而2016年这一比重仅为34%。从实际发行额来看，由于新增地方债基本都是满额发行，因此新增专项债发行额占新增地方债发行额的比重在2019年1-10月满额后达到70%。从总体发行额来看（含新增、置换和再融资债券），2019年1-10月地方债发行额中专项债的比重达到59%,而2015年这一比重仅为25%。
二、提前下达专项债限额将成为常态化操作
今年地方债发行节奏明显提前，到2019年9月，新增专项债累计发行2.13万亿元，已经用尽今年2.15万亿的限额，同时新增地方债累计发行3.04万亿元，也已用尽今年3.08万亿的限额。10月、11月新增地方债连续两月零发行。
2018年12月，财政部提前下达2019年新增地方债限额1.39万亿元，其中一般债务5800亿元，专项债8100亿元。今年提前下达2020年新增地方债限额的时间更早，规模减至1万亿元，但全部为专项债，占2019年当年新增专项债务限额2.15万亿元的47%，控制在依法授权范围之内。
依法授权是指，2018年12月第十三届全国人大常委会第七次会议决定提前下达2019年新增地方债限额的同时，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额，授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。这意味着国务院提前下达下一年度新增地方债限额的做法，在未来三年都将成为常态。根据60%的上限，实际上今年可提前下达的限额最高为1.848万亿元，尚有8480亿元剩余空间。
提前下达限额，主要是为了消除下一年年初的发债空窗期，加快资金募集和使用进度。由于每年的地方债限额公布时间是当年3月，而地方政府调整预算的时间是5月，在没有提前下达限额的制度安排之前，往往出现地方政府上半年无债可用、下半年发债过度集中的问题。例如2018年前四个月新增地方债发行额为零，绝大部分债券都集中在6-9月发行，占比达92%。2018年底提前下达限额后，2019年开年便迎来新增地方债的大规模发行，1-4月累计发行了1.3万亿元，起到了加快债券资金使用，保障重点项目资金需求的作用。
三、专项债资金主要投向哪里？
目前我国并没有从法规层面对专项债的发债领域和项目作出具体规定。实践中，地方政府发行专项债的名目、种类繁多，而有正式法规规范的专项债只有土地储备、收费公路、棚户区改造、轨道交通等项目。在地方政府发行的各种专项债中，土地储备和棚户区改造是最大的两类，这两类专项债占总发行规模的比例达50%以上。
我们经过梳理发现，2019年1-11月发行的2.55万亿元专项债中，土地储备专项债为6765亿元，占比26.3%，棚户区改造专项债为6856亿元，占比26.6%，收费公路专项债为1210亿元，占比4.7%，轨道交通项目专项债为224亿元，占比0.9%。其中，土地储备和棚户区改造专项债合计占比达到53%，是专项债最主要的使用领域。从地区分布来看，2019年1-11月专项债发行规模最大的省市为江苏、山东、广东，发行规模达到2000亿元左右，其次为浙江、湖南、河北、四川、安徽、北京、河南，发行规模在1000亿元以上。
今年专项债政策发生重大改变，其中之一就是对资金用途进行了明确规范。2019年6月的《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称“通知”）和9月的国务院常务会议都对专项债用途做出规范，明确了重点领域和重点项目。9月国务院常务会议还明确了2020年专项债资金禁用范围，要求不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。禁止专项债资金用于土地储备和房地产相关领域，将直接导致未来专项债结构发生巨大变化，对相关领域产生重大影响，基建等将获得更大资金支持。
四、专项债杠杆效应增大，发力基建稳增长
专项债政策的另一大变化，是允许将专项债作为项目资本金，且范围和规模已经明确。6月份“通知”首次允许将专项债作为符合条件的重大项目资金，同时规定了可用于项目资本金四类项目，即铁路、高速公路、供电、供气项目。9月份国务院将专项债可用作项目资本金范围扩大并明确为符合重点投向（图表7）的重大基础设施领域。同时还规定，以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。
部分基建项目资本金比例下调，最大5个百分点。此外11月27日，国务院印发《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》对适当降低项目资本金比例和加强投资项目资本金管理提出一系列政策措施。其中，港口、沿海及内河航运项目的最低资本金比例由25%调整为20%；公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目，资金本比例可降低不超过5个百分点。
明年专项债的使用效率和对基建拉动作用将明显提高。规范专项债资金用途、允许作为项目资本金、下调基建项目资本金比例等政策出台，意味着专项债使用更加规范、杠杆效应更大、投向更加聚焦于重大战略、重大项目。种种政策表明，专项债将成为明年稳投资、稳增长的主要工具之一。配合明年新增专项债限额的提前下达，预计明年专项债的使用效率和对基建投资的拉动作用将较今年明显提高，从而带动明年固定资产投资增速加快。
