新华财经北京1月7日电（新华社经济分析师杨光、卫婧）国家级新区是由国务院批准设立，以相关行政区、特殊功能区为基础，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。从1990年党中央、国务院作出开发浦东的决策开始算起，我国国家级新区谋划建设已近30年。目前，国家级新区已达到19个，浦东新区已设立27年，雄安新区近3岁，大部分新区正处于加速生长的黄金期。
当前，高质量发展已成为我国经济社会发展的“主旋律”。作为带动地区经济社会发展的主引擎，2019年以来，国家级新区呈现出高质量发展的一些新特点和新趋势，示范、引领、带动作用进一步显现。与此同时，部分国家级新区在产业结构转型升级、创新城市发展方式、发挥区域协调带动作用、破题体制机制和要素市场改革中仍有难题待解。新华社经济分析师建议，国家级新区下一步可在差异化产业布局、城市发展走向集约高效、增强新区与主城区及周边区域联动发展、理顺体制机制等方面重点发力，从而实现新区发展的质量变革、效率变革和动力变革。
一、国家级新区总体发展情况分析
（一）新区经济增速领跑所在省市及周边区域
在19个国家级新区发展目标定位中，几乎都有一个共同关键词，即“经济增长极（经济中心）”，这也是国家赋予新区的首要任务，要能够支撑和带动区域经济发展。纵观各新区成立以来的“成绩单”，无论是不断增长的GDP规模，还是对所在地区逐年提高的GDP贡献率，都可以直观感受到国家级新区经济增长涌动出的澎湃动力。
国家发展改革委编写的《国家级新区发展报告2019》显示，2018年，18个国家级新区（雄安新区除外）地区生产总值约4.25万亿元，占全国经济比重为4.7%，对国内生产总值增长贡献率约为5.6%，较上年提高约1.5个百分点。其中，上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区对所在省（市）地区生产总值的贡献率超过10%（见图表1）。浦东新区经济总量首次突破万亿元，达到10461亿元，同比增长8%，约占上海市经济总量的三分之一。
成立时间较晚的几个国家级新区，虽然经济总量与其他新区存在差距，但经济增速保持较高水平。如2015年及以后成立的湖南湘江新区、福州新区、南京江北新区、哈尔滨新区和长春新区，2018年GDP同比增速分别为10.5%、10.6%、11.3%、8.0%、8.1%（见图表2），均高于所在地区同期GDP增速，充分体现了国家级新区拉动地区经济增长的强大动力。
（二）东部新区继续放大优势，西部新区加速高位崛起
伴随着国家区域发展战略更加均衡，国家级新区的设立也呈现出区域分散的特点。现如今，19个国家级新区覆盖全国19个省份24个城市，由东部集中向东南沿海、西北内陆、东北三省以及黄河流域、长江流域、环渤海地区和京津冀地区整体扩散，基本形成能够辐射全国的国家级新区网络。目前获批的19个国家级新区的地区分布为：东部8个、中部2个、西部6个、东北3个。
整体来看，呈现出东部地区遥遥领先，西部地区紧随其后，其余地区奋力追赶超越的态势。其中，以浦东新区和滨海新区引领的东部沿海新区继续放大优势。位于西部地区、批复时间较晚的四川天府新区、陕西西咸新区、兰州新区等正在加速崛起。天府新区2018年地区生产总值突破2700亿元，在全国19个国家级新区中名列前茅；兰州新区2018年实现地区生产总值205亿元，增长16%，增速在国家级新区中位居第一，2019年上半年，兰州新区地区生产总值增长更是达到19.5%（见图表3）。
（三）新区建设坚持特色，呈现出差异化发展趋势
从各新区近年来的发展实践看，大部分新区在尽力避免走同质化竞争的“老路”，选择差异化发展的“新路”。在定位产业发展方向、设计谋划发展路线时，充分考虑了自身区位特点和资源禀赋，形成了一批各具特色的发展模式（见图表4）。
例如，“依海而生、向海而兴”的青岛西海岸新区全面实施海洋战略，发展海洋经济，在海洋港口、海洋装备制造、海洋研发、海洋生态等多方面发力；作为我国唯一以对俄合作为主题的国家级新区，哈尔滨新区获批三年来通过搭建对俄合作载体平台，积极谋划和推进项目落地，不断探索拓宽对俄开放合作；四川天府新区注重生态环境建设，已成为打造“公园城市”的先行者；南京江北新区以“破旧立新”的思路，在新土地上擘画“芯片之城”“基因之城”“新金融中心”，目前已吸引一批国内外高端研究机构、具有自主创新能力的企业加速集聚。
（四）制度政策不断加码，支持新区领航高质量发展
2019年以来，多地陆续出台支持新区高质量发展的政策措施（见图表6），向新区下放更多省级、市级事权，对新区高技术产业、先进制造业等重点产业提供更多的用地、融资政策支持，助力新区向重点改革领域寻求突破，向更高质量经济发展方向迈进，向全方位更高水平对外开放看齐。
黑龙江省早在2019年1月份就出台了《关于支持哈尔滨新区改革创新促进高质量发展的意见》，明确了包括体制机制、权力赋予、财税、资金、人才等在内的16条支持新区的政策措施。四川省2019年6月发布了《关于加快天府新区高质量发展的意见》，明确将建立天府新区重大项目用地保障机制，积极支持天府新区专项债券发行。随后，上海出台了《关于支持浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的若干意见》，推出了20条极具含金量的措施，全方位支持浦东新区先行先试。一些新区也在积极酝酿升级发展的方略，例如，大连金普新区集中出台了推动高质量发展的5个“金十条”，内容涵盖自贸创新、招商引资、住建审批、市场监管、文化产业五个方面。
（五）“新区+自贸区”双区联动，扩大开放或成重要发力点
梳理发现，19个国家级新区包括诸多港口城市和“一带一路”重要节点城市，新区在扩大对外开放上具有天然优势。2019年8月，我国新设立的6个自贸试验区陆续揭牌，上海自贸试验区临港新片区正式落地，这让浦东新区、哈尔滨新区、江北新区等迎来了政策叠加的大好机遇期。此外，部分新区已经开始发力打造自贸试验区的“升级版”，如滨海新区将加快建成高水平国际贸易单一窗口；两江新区聚焦推动重庆自贸试验区和中新互联互通项目核心区建设；舟山群岛新区将全力推动自贸试验区提档升级。
截至目前，在19个设立国家级新区的省份中，包括上海、天津、重庆等13个均设有自贸试验区，已形成“国家级新区和自贸试验区”双区联动的发展优势，为新区扩大开放增添更大的改革创新动力。可以预见的是，未来国家级新区将在新一轮高水平对外开放、打造开放型经济等方面迎来更多创新和突破，为我国“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、西部陆海新通道建设等重大国家发展战略提供重要支撑。
二、国家级新区高质量发展呈现新特点
高质量发展是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。2019年以来，如何找准发力点，争当高质量发展的“尖兵”，成为许多国家级新区思考的重点。一些新区充分利用先行先试的优势，在产业结构调整、集聚创新要素、城市建设与管理、生态环境优化、机制体制创新等多方面进行积极有效、富有创新的探索，体现出经济社会高质量发展的一些新特征。
（一）产业布局迈向中高端，探路现代化产业体系
一是强化实体经济竞争力，推动制造业高质量发展。浦东新区坚持把高质量发展着力点放在实体经济上，明确未来制造业占比不低于25%，禁止落户新区的制造业项目“二转三”；滨海新区也强调制造业是新区发展的根，大力发展新一代信息技术、智能制造、新能源汽车等产业。目前，两大新区的制造业都在向高端制造业、先进制造业和高技术制造业等方向重点发力，向世界级先进制造业集群迈进。
二是提前布局新兴产业、未来产业，新动能加速集聚。许多新区在产业结构调整中，重视产业新兴领域、高端环节和创新业态，提前布局高成长性新兴产业。如滨海新区提出打造“智能经济”，加快发展数字经济、智能制造和大健康产业；两江新区重点围绕数字经济和智能产业布局；天府新区着力优化新一代人工智能产业生态圈；长春新区正瞄准大数据、人工智能、机器人、通用航空等前沿业态。
从整体上看，形成具有前瞻性和系统性、多元发展、多极支撑的现代化产业体系，已成为国家级新区的一大特点。除先进制造业之外，许多新区还着力完善与先进制造业发展相适应的现代服务业体系，金融、科技信息、现代物流、航运服务等功能不断提升。
（二）区域创新能级不断提升，营造创新创业热土
一是重视提升创新策源能力，成为创新网络中的关键枢纽。在浦东张江科技园这片科技创新的热土上，从重大科技基础设施群到顶尖创新平台，再到集成电路产业的重大突破，张江综合性国家科学中心正成为上海建设具有全球影响力科创中心的强大引擎。张江科技城R&D投入占比已经超过12%，积累了一大批先进技术和专利产品。
二是招商与引智并重，加速集聚国内外创新资源和高端要素。在浦东新区、天府新区、江北新区等，不少集研发与孵化为一体、市场机制更加灵活的新型研发机构在此扎根；江北新区从自身产业发展面临的“卡脖子”难题出发，遴选全球顶尖创新资源，强化技术招引；雄安新区已成为各类高科技的试验场和练兵场，5G、区块链等技术的集成应用在此很快得到响应。
三是注重专业性创新孵化，营造最优创新创业环境。部分国家级新区同时也是国家级“双创”示范基地，可以积极利用政策优势，充分放大创新创业对经济社会发展的撬动作用，这一趋势在西部及欠发达地区的新区更加明显。陕西西咸新区把打造“硬科技”之城作为营造创新创业发展环境的关键，逐步构建起以“硬科技”为核心的创新链、产业链、资金链和政策链；贵安新区牢牢抓住大数据产业的发展机遇打造全国大数据创新创业首选地；长春新区围绕汽车制造、光电信息等优势产业，重点建设了一批专业化“双创”空间示范点，新区内多家孵化机构已经开始从综合孵化向专业孵化转型。
（三）城市规划更具前瞻性，空间布局更科学合理
一是城市空间规划更加强调前瞻性和统筹性。雄安新区的规划理念是许多国家级新区开发建设的一个标杆。国家级新区已基本摒弃了传统“摊大饼式”的发展，进行“多中心、组团式”布局。天府新区从雄安新区的建设理念中借鉴创新，统筹生产生活生态三大布局，统筹规划建设管理三大环节，按照“一个城市组团就是一个产业功能区”“一个产业功能区就是一个城市公园场景”“一个产业功能区就是一个新型生活社区”的理念进行城市布局。
二是新区功能板块布局不断调整优化。早期设立、发展相对成熟的国家级新区，在优化调整城市功能布局中将重点区域进一步聚焦。如滨海新区将原有的7大功能区进一步合并重组为5大功能区；浦东新区将形成1个城市主中心和5个城市副中心，新区内部已相继建成10个功能开发区和4个保税区，功能齐全，布局合理，成为浦东新区高质量发展的重要支撑。
（四）创新绿色发展模式，生态宜居功能更加突出
国家级新区不仅单纯服务于地方经济发展，也成为探索中国城镇化新路和生态文明建设的重要载体。
雄安新区和天府新区生态优势突出，均严守“农业和生态用地规划不低于70%”这条红线，严格产业准入标准，在招商中自觉推掉很多不符合整体城市规划的生产类大项目。作为“公园城市”的首提地和实践地，天府新区从“城中建园”转变成“园中建城”，实施了一大批生态项目。滨海新区正在新城和老城之间建设700余平方公里的“绿色森林屏障”，曾经是一片盐碱滩的天津中新生态城，正蜕变成“人造环境和自然环境相融合的成功典范”。
西咸新区是全国首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区，新区以此为契机，在海绵城市建设、绿色生态能源技术的应用上不断探索破解“大城市病”的新路径。在2019创新城市发展方式（西咸）国际论坛上，欧亚经济委员会宏观经济部部长格拉季耶夫表示，西咸新区运用绿色生态能源技术，持续推动智能城市建设，不仅为企业提供了良好投资环境，也构建了宜居便利的生活环境，正在成为城市创新发展的典范。
（五）实施城市精细化管理，公共服务加快补短板
城市精细化管理离不开大数据在城市管理和社会治理中的有效应用。雄安新区、江北新区等提出未来要打造具有高精度城市信息、全域智能设施布局、安全高效智能专网以及智能城市大脑操控的“数字孪生城市”。浦东新区整合散落在各行业各部门的行政管理职责和业务数据建成的“城市运行综合管理中心”、雄安新区高标准建设的“市民服务中心”、哈尔滨新区的“智慧城市大数据中心”，都是国家级新区率先推动城市精细化管理的一个个缩影。
大部分新区都是在郊区或城市边缘地带规划建设的，部分新区还提出打造“城市新中心”的口号。为此，一些新区不断想方设法补齐过去大规模开发建设欠下的民生账，不论是建设文化中心、体育中心等“民心”工程，还是引进一流的教育、医疗、养老、文化等硬件设施，都体现出国家级新区在民生领域提升民众幸福感获得感的投入趋势。
（六）探索体制机制改革，出实招优化改善软环境
一是新区内部的管理架构不断理顺。目前，大部分新区的管理架构采取“新区统领、功能区重发展、街镇重治理”的模式。浦东和滨海目前的管理体制都强调将街道工作重心转到公共服务、社会管理上来，逐步淡化直至取消经济发展职能，即“经济职能往上收，社会职能往下沉”，经济管理职能和社会管理职能分属清晰。金普新区推进党政机构、事业单位、国有企业和园区体制改革，重塑新区管理体系和发展格局。在人事制度改革上，部分新区率先试水干部聘任制、施行全员绩效考核，制定容错纠错机制，为有创新精神的谋事干事者撑腰鼓劲。
二是新区制度、营商等“软环境”进一步优化。先行先试、制度创新是国家级新区高质量发展的“灵魂”。浦东新区以其开放的理念和大胆闯、大胆试的精神，制度创新始终走在前面，形成了很多可复制可推广的经验。近两年，国家级新区尤为重视优化营商环境，改革行政审批制度、搭建企业服务平台、设置人才服务中心、完善知识产权服务体系等，在企业反映最强烈、制约发展最突出的问题上发力。哈尔滨新区2019年以来在营商环境、投资环境等方面实施了一系列改革举措，跑出了优化东北地区营商环境的“加速度”。
三、国家级新区发展瓶颈分析及可持续发展建议
从全国层面看，各新区由于发展阶段不同、基础不同，不同程度上存在产业竞争力不强、产城融合程度不高、区域协同联动不强以及管理体制不畅等问题。特别是当前随着招商引资难度增大，传统土地财政模式难以为继，新区发展亟需寻找新的动力和出路。
（一）新区目前面临的主要问题
1.产业结构仍需调整优化，产业竞争力有待提升
新华社经济分析师在各地调研时发现，虽然一些新区形成了具有一定影响力的“名片式”产业集群，但多地产业发展体系“大而不优”的局面仍未得到根本扭转。具体原因有：
一是产业转型升级压力大。南开大学滨海开发研究院教授、天津市智库联盟理事长周立群认为，一些新区经济体量大，制造业比重较高，整体转型升级的压力大。相对于现代服务业能快速产生新业态、新动能，制造业培育新动能则需要较长的周期，特别是一些新区的传统工业中重化工业占比较高，战略性新兴产业还未成规模，面临产业结构调整难免会经历转型阵痛。
二是产业链高附加值环节布局有待加强。许多新区的战略性新兴产业处于起步阶段，部分新区虽然引进了一些行业龙头企业，但从产业链整体情况看，“大个头”企业仍集中在附加值较低的制造环节，在设计研发等高附加值环节布局不够。
三是区域间资源和产业竞争进一步加剧。一些基层干部和企业人士表示，新区之间资源竞争激烈，重复建设严重，要素成本上升，导致资源浪费的现象。“像生物医药，顶级资源就那么多，多少城市都在抢，容易互相打架。”
2.部分新区产城融合现状堪忧，城市规建管欠账较多
近几年获批的国家级新区面临的一大难题是产城融合不足。目前，新区建设扩张的速度远超人口吸纳程度，很多新区设计的人口规划目标并未按照预期实现，再加之公共配套设施欠缺、产业支撑能力不足、房地产开发导向等问题，一些新区短期内面临“空城”的尴尬。
调研发现，部分新区的公共基础设施还在补短板阶段，基础配套和公共资源不够强大、不够均衡，教育、医疗、商圈等配套数量和质量与市民期待差距较大。很多企业人士反映，新区城市能级低，生活环境和现代化服务配套水平缺乏吸引力，难以吸引新区发展所需的人才，人才缺口问题较为严重。
3.区域辐射带动作用不明显，对外开放潜力有待挖掘
我国建设国家级新区的一个重要目的，是希望以新区带动城市，进而带动城市群、区域经济、经济带发展，从而为“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区和长三角一体化建设提供支撑。从现实情况看，除了浦东新区，其他大部分新区在发挥区域协同和辐射带动作用方面表现并不突出。
在对外开放层面，许多新区的开放潜力尚待进一步挖掘。国家赋予了哈尔滨新区中俄全面合作重要承载区、福州新区海峡两岸交流合作重要承载区的战略定位，如何发挥优势，高水平承接对外合作项目，还有待加速破题。另外，一些新区在与口岸、港口、保税区、自贸试验区等功能区联动发展过程中还没有理顺体制机制，限制了区域内优势资源的最大化利用。
4.有效协同内部相关利益的体制保障尚未完全理顺
国家级新区发展阶段不同，其管理体制也不完全一致。除了浦东新区、滨海新区成立一级政府以外，其他国家级新区大多成立了省级层面的新区规划建设领导小组，新区党工委和管委会为其派出机构，被赋予了省级或地市级管理权限。许多新区在初创期都强调“精简机构”，管委会采取“大部制”，导致在与省级相关条线部门沟通时，难以厘清职责权限。行政区与功能区之间亦容易陷入“各自为政、体制摩擦、利益抵触”等困境，掣肘新区统筹发展。
一些新区已经发展到了一定阶段，面临大幅增加的社会事务，管委会这种“小政府”的架构难以带动“大社会”，导致一些社会事务处于没人管、管不了的模糊状态。一些新区管委会还要面临“直管区和非直管区”的协调问题。还有一些新区隶属关系是“省管”还是“地市管”尚待明确，行政身份和行政主体资格也不明确，导致中央、省市大部分政策不能直接落实到新区。
（二）促进国家级新区高质量发展的对策建议
1.以系统性、差异化思维精准布局新区产业
如何发挥好自身优势，实现差异化发展是国家级新区不可回避的课题。清华大学全球产业研究院副院长李东红建议，国家级新区未来要走差异化的发展路线，在部分差异化领域打造特色、树立标杆，产业发展不只是要瞄准高新技术发展方向，也要瞄准未来市场应用的方向。
面临区域间、城市间日益激烈的资源竞争，一些企业家建议，从省级层面强化城市间协同发展，探索“飞地经济”等合作发展模式，避免国家级新区与省内其他区域重复建设导致资源浪费。
在战略性新兴产业布局的选择上，万博新经济研究院副院长刘哲认为，国家级新区应结合自身产业和资源优势，聚焦有代表性、有针对性的新经济领域。比如，在推动制造业高质量发展上，要发挥先进制造业与原有产业的协同效应，处理好“广”和“精”的关系，避免盲目布局。
新区还应以系统性思维，进一步查缺补漏，在产业政策的系统谋划、精准落地上下大力气。一些新区，如青岛西海岸新区出台了一系列产业政策，政策体系较为完备。另有一些新区，如湖南湘江新区推行“链长制”工作制度，由主要领导做“链长”，围绕产业链进行招商，精准施策。
2.注重城市规划和城市发展的集约、高效
新华社经济分析师认为，新区之“新”，更在于能以新的城市发展理念大胆探索创新城市发展的不同路径，推动“产人城”向“城人产”的现代城市发展逻辑转变。注重城市功能、城市承载力、城市创新能力、城市生态宜居、城市文化品质等城市内部价值的提高，强调城市发展的集约和高效。
在城市规划和建设中，新区应充分发挥土地价值，坚持战略留白，强化土地预留，以应对未来城市发展过程中的不确定性因素。在这方面，雄安新区的规划理念以及浦东新区、西海岸新区等地的做法值得其他新区借鉴。浦东新区正在计划绘制“经济密度数字地图”，制定实施经济密度指标体系，健全项目土地利用绩效评估制度，保持建设用地合理开发强度，科学制定建筑容积率，提高单位投资强度、土地产出率，降低产值能耗。针对现有土地单一性质用地管理与目前复合型产业发展现状的矛盾，西海岸在全国率先推行“一地多用”，使土地的灵活集约高效利用成为可能。
3.增强区域联动协同，主动融入国家发展战略
协调、开放、共享也是衡量地方高质量发展的重要指标。专家认为，国家级新区应站在国家战略层面、放眼国际来做规划、谋发展，进一步加大对外开放力度。商务部研究院国际市场研究所副所长白明认为，国家级新区下一步开放举措应结合几大国家部署，积极对接相关政策，在“一带一路”、长三角一体化和粤澳港大湾区建设等方面发挥更大作用。
一是进一步与主体城市、城市群增强联动发展效能，发挥对周边地区、落后地区辐射带动作用。例如，浦东新区通过与浦西、长三角区域乃至长江经济带的联动，有效带动了长三角、长江中上游内陆区域的开发开放。滨海新区目前也正在京津冀协同发展中找位置、强担当，不断开放引进承接越来越多北京的创新要素和资源，同时发挥现代制造业集中地的优势，促进京津冀三地产业链条不断提升。
二是积极参与国际竞争与分工，打造国际化营商环境。中国WTO研究会副会长霍建国建议，具有自贸试验区政策优势的国家级新区，更要率先在自贸试验区探索扩大服务业开放，特别是高端服务业、与制造业相关的服务业的对外开放。当前吸引外资的比拼更多是在于营商环境，新区要着力打造一个公平化、法制化、与国际水平接轨的营商环境。
4.理顺新区管理机制，以制度创新再造新优势
从争取国家和省级层面支持的角度，部分新区的基层干部建议，对于条件成熟、经济社会发展和人口规模达到建制标准的新区，考虑向上争取形成具有独立行政权的行政区。赋予新区一定的立法权，通过合理划分政府与社会、政府与市场的界限，解决政府人少事多、管理范围过宽的问题。省级相关条线部门应给予新区更多包容与接纳，形成统一共识与支持，在进行简政放权的过程中，不单追求放权“数量”更追求质量，为新区探索体制机制创新提供政策空间。
重要声明
《新华财经年报》由新华社中国经济信息社发布。报告依据国际和行业通行准则由新华社经济分析师采集撰写或编发，仅反映作者的观点、见解及分析方法，尽可能保证信息的可靠、准确和完整。任何情况下，《新华财经年报》所发布的信息均不构成投资建议。
