新华财经北京1月16日电（新华社经济分析师王岩波）近年来历次中央高规格会议中，“老旧小区改造”成为高频词。新华社经济分析师认为，“老旧小区改造”已经上升到国家层面的高度，成为基础设施建设领域一个重要的政策着力点，并被赋予“民生工程”“发展工程”“社区治理”三重功能定位。
住房和城乡建设部数据显示，全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超4200万户，建筑面积约40亿平方米，估计城镇老旧小区综合改造投资总额高达4万亿元。老旧小区改造投资潜力巨大，已成为建筑、装饰、适老改造等行业的“新蓝海”。
目前国家层面的专门性、统一性技术导则和投资控制规定尚未出台，从主管部门相关政策表述看，老旧小区改造突出了因地制宜原则，在具体推进上，由于老旧小区建设内容可重复服务占比小，成本相对较高，项目投资强度和单体项目投资额均较小，市场主体切入仍需找到合适的盈利模式。
一、老旧小区改造政策地位提升至国家层面
1.顶层会议或文件提及频次增多
新华社经济分析师梳理近几年政府工作报告发现，“老旧小区改造”首次出现于2018年，且连续两年被提及，2019年有更为细致的阐述。
● 2018年政府工作报告提出，有序推进“城中村”、老旧小区改造，完善配套设施，鼓励有条件的加装电梯。
● 2019年政府工作报告提出，城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯和无障碍环境建设，健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施。
2019年涉及老旧小区改造的相关阐述更为详细，在政府工作报告中较为少见，我们认为，在基础设施建设领域，其重要意义不亚于棚改等保障性安居工程。
同时，在分析各省市历年政府工作报告后发现，2018年以来，“老旧小区改造”出现次数明显增多，政策强度与密度都明显提升。
中央层面对老旧小区改造的提法可追溯到2015年。2015年中央城市工作会议提及“加快老旧小区改造”；
2016年中共中央、国务院发布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出“有序推进老旧住宅小区综合整治”；
2017年底，住建部在福建厦门召开老旧小区改造试点工作座谈会，确定在15个城市进行老旧小区试点；
2019年6月19日召开的国务院常务会议，部署推进城镇老旧小区改造工作，要求重点改造建设小区水电气路及光纤等配套设施，有条件的可加装电梯，配建停车设施，同时在小区改造基础上，引导发展城市社区养老、扶幼、医疗、助餐、家政等城市服务业。
最近一次是2019年11月12日召开的经济形势专家和企业家座谈会强调，要更好保障和改善民生。完善机制和政策，积极吸引社会力量参与，聚焦群众需要深挖市场潜力，大力发展养老、托幼等服务，推进老旧小区改造。
2.老旧小区改造被赋予三重功能定位
我们认为，近年来历次中央高规格会议提及和部署城镇老旧小区改造，说明这项工作已经上升到国家层面的高度，成为基础设施建设领域一个重要的政策着力点，并被赋予“民生工程”“发展工程”“社区治理”三重功能定位。
第一，老旧小区改造关系居民获得感、幸福感。
当前我国城镇化率接近60%，城市发展模式已从外延扩张向内涵提质方向转变，进入对存量提质增效阶段。老旧小区的改造完善，已成为城市发展领域重要的工作任务。
据住建部调查，目前全国需要改造的城镇老旧小区涉及上亿居民，面广量大，而且每个地方情况各不相同。城镇老旧小区由于原来设计标准较低，维护、养护不到位，普遍存在三方面问题：一是管网破旧，上下水、电网、煤气、网络管线老化严重或缺失；二是公共服务存在短板；三是普遍缺乏物业管理，公共环境较差。
老旧小区改造一定程度上可解决城市发展不平衡不充分问题，有利于改善居民的居住条件和生活品质，提高群众获得感、幸福感、安全感，有利于改善小区环境，实现城市可持续发展。
第二，接力棚改成政策性基础设施投资新驱动。
当前国内整体棚改计划开始见顶回落，货币化安置缩减。与棚改不同，老旧小区改造项目投资周期较短，能通过补齐服务设施短板有效刺激和扩大居民消费。老旧小区改造通过外部环境和基础设施的改造、服务设施的健全，可以拉动居民改善自家室内设施，既保民生又稳投资同时拉动内需。
第三，老旧小区改造是社区治理的重要抓手。
党的十九届四中全会聚焦于国家治理体系和治理能力建设，系统地总结了“中国之治”的13项制度原则。我们认为，社会治理制度是国家治理体系的重要组成部分，社会治理能力是国家治理能力的题中应有之义。
围绕老旧小区改造工作，除了大量的基础设施、城市公共服务产品的供给之外，基层社区治理功能也会在社区这个城市最后一公里的基层单元上被链接起来。结合老旧小区改造，推动提升基层治理能力，创建小区治理模式，健全管理机制，促进构建“纵向到底、横向到边、协商共治”的城市治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局。
3.老旧小区改造突出因地制宜原则
2019年4月，住建部会同发展改革委、财政部联合印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，我们据此提炼出老旧小区改造内涵如下：
从主管部门政策要求及各地跟进政策看，老旧小区改造突出了因地制宜原则。我们认为，未来一段时间，主管部门针对老旧小区改造的工作重点将围绕如下几方面展开：一是完善相关政策法规、标准规范，为老旧小区综合改造提供系统性的技术支持；二是探索政府统筹组织、社区具体实施、居民全程参与的工作机制与长效管理机制；三是探索多元化资金筹措机制。
二、老旧小区改造面临多重制约，部分省市先行探索
1.改造内容“优先级”不同，多从“保基本”开始
从相关政策看，主管部门对老旧小区改造内容初步分成三类。
第一，保基本的配套设施。比如老旧小区里和居民生活直接相关的水、电、气、路等市政基础设施的维修完善等，垃圾分类设施的配套也会作为保基本的内容。北方地区还要对供暖设施进行修缮。此外，把装电梯也放在“保基本”里面，但不强制。
第二，提升类的基础设施。包括公共活动场地，有条件的地方配建停车场、活动室、物业用房等，这些是在保基本以后进一步提升的内容。
第三，完善公共服务类的内容。在前两者的基础上，建设“完整社区”，需要改善居住条件，完善基本公共服务和基本公共环境，最关键的是完善公共服务，包括完善社区的养老、抚幼、文化室、医疗、助餐、家政、快递、便民、便利店等设施。
我们近期调研了北京、上海、江苏及部分试点城市老旧小区改造情况，实施路径是从“保基本”开始，根据需要逐步提升和完善，单体改造资金需求相对较小，资金上以申请中央内预算财政支持与地方财政为主。先行省市推进进度不一，但大多采取阶段性分步改造方式。
2018 年后各地政策中频繁出现阶段性改造数量目标以及老旧小区改造导则，我们认为虽然目前国家层面的专门性、统一性技术导则和投资控制管理办法尚未出台，但各地通过互相借鉴可以建立适宜当地老旧小区改造的实施管理体系。
2.老旧小区改造面临多重制约
从调研省市实践情况来看，老旧小区改造仍面临居民主动参与性不强、市场化融资机制不成熟、老旧小区物业管理难度大等问题。
第一，居民主人翁意识差，主动参与性不强。
基层干部反映，一些老旧小区改造项目由基层政府部门大包大揽，从决策到施工，群众缺乏参与，完工后的维护保养，还是找基层政府部门买单。业内人士认为，应该逐步改变用行政手段推进民生工程的做法，要让百姓共同参与老旧小区改造，从立项、筹资、改造以及后续管理维护全程参与。可由居民自行达成一致意见后向政府提出改造申请，同时居民自己筹集一部分资金。
第二，项目收益水平低，市场化融资机制仍处于探索阶段。
当前对老旧小区改造仍然处于试点探索阶段，能否顺利推行仍然需要资金端的配合。
我们认为，棚改项目融资手段相对较多，主要是政策支持，且一些棚改项目本身具有土地出让金收入作为现金流保证，融资属性较强。而老旧小区改造项目缺乏收益和现金流，融资难度较大。除物业管理、停车位、充电桩、广告投放等具有一定的收益能力外，其他项目很难转为现金流。预计大部分地区老旧小区改造项目会落到政府背景开发平台上。
第三，物业管理普遍缺失，住户物业服务缴费意识弱。
物业管理服务缺失是老旧小区存在的共性问题。由于没有专业机构参与，目前很多老旧小区由社区居委会代为负责提供物业管理服务。老旧小区物业管理问题的产生，与住房制度改革和变迁等历史背景有关，主要原因有以下两方面：
一是老旧小区房屋产权情况复杂，物业协调管理难度较大。
以北京为例，上世纪九十年代以前建造的房子以公房为主，建筑年限较长，主要由产权单位负责管理。但由于企业改制、破产等原因，部分老旧小区已无管理主体，物业服务处于“失管”状态。
二是老旧小区物业管理资金保障机制尚未建立，住户物业服务缴费意识普遍较弱。
很多老旧小区居民还存在过去福利分房体制下无偿享受服务的旧有观念，有偿使用物业管理服务的观念较差，物业公司进驻老旧小区的意愿较低。
同时，老旧小区大多数房屋面积小，购房者工龄长，房改售房款少，相应的住宅专项维修资金更少，大部分此类小区的维修资金存量非常低，难以满足公共服务设施的维修维护、保洁等实际支出需求。此外，作为被业内认为市场化切入盈利性较强的内容——电梯加装、停车场建设也面临多重因素制约。
3.多地探索多元化筹资渠道及小区物业管理正规化
我们调研发现，针对上述问题，先行省市在老旧小区改造方面进行了一些有益探索。
第一，调动居民主人翁意识与全程参与的积极性。
秦皇岛在老旧小区改造过程中建立“问题菜单”，实行“订制化”，“改什么、怎么改”由小区居民说了算。以海港区为例，小区建立起“协商议事会”机制，居民代表、居委会、施工方、物业方等相关人员每天随时开会商量改造事项，对异议讨论出最佳的解决方案。小区改造完工后，“协商议事会”机制延续了下来，成为居民与物业公司之间沟通的桥梁，平日里小区管理过程中的大事小情都会在会议上进行商量，形成了有助于保持改造成果的长效机制。
第二，探索改造资金渠道多元化。
淄博坚持多元筹资，强化资金保障。按照“政府补贴、单位投资、社会捐助、业主适当承担”的原则，多渠道筹集资金。淄博市政府按照老旧小区改造投资的40%对区县进行补助，项目开工后先拨付60%，剩余资金在工程竣工审计后拨付；入户单元门改造、室内供气供暖改造等费用，由居民承担；通过吸纳社会资金、PPP等模式搭建融资平台，为老旧小区改造提供资金保障支持。
攀枝花引导居民参与，“多元共建”破解资金难。一是创新筹资模式。按照“政府主导、社会参与、居民共担”的原则，老旧小区改造费用原则上由市、县（区）、小区居民按5:4:1比例共同承担，居民出资可直接捐款、缴纳物业费或维修资金、捐赠绿化植物、投工投劳参与小区管理等多种方式进行。二是分段分担费用。水、电、气、通讯等管线表前改造费用由管线单位和政府按8:2比例承担，表后改造费用由小区居民承担。截至目前，2018年实施的7个小区改造项目，均顺利完成管线改造及费用分摊。
长沙市引导多方主体投资，2016年以来财政兑现拨付奖补资金1.07亿元，市直单位、区（县市）、街道（镇）共投入条线资金、专项资金109.3亿元。辖区单位、开发商、业委会、物业机构、社会组织和居民群众等多元主体共同参与社区建设，共投入社会资金15.1亿元，其中居民自筹5419万元，社会资金成为了社区建设的重要财力补充。
第三，探索老旧小区物业管理正规化。
一是北京朝阳区试点国有公司物业服务“先尝后买”。
2019年10月份，北京朝阳区发布了全市首个老旧小区物业服务标准，为物业公司的服务和政府的监督考核提供依据，适用于老旧小区和房改房。该标准共包含7大项、51小项，涉及综合服务、绿化养护、环境卫生、秩序维护、装饰装修管理、房屋管理、设施设备维修养护等方面。
朝阳区由政府牵头成立国有物业服务企业承担老旧小区物业“兜底”服务，采用“先尝后买”模式，引导老旧小区物业管理转型。此模式可以先解决谁是管理主体的问题，经过一段时间的服务后，居民表决是否缴费。
二是对物业管理进行政府兜底或多形式补贴。
江苏对那些尚未具备引入物业管理条件的老旧小区，由政府兜底。南京市栖霞区住建局物业科科长李秀东介绍，公益性物业公司托底之后，老旧小区和保障房小区的物业费是每平方米0.4元，而其他小区普遍在每平方米1.9元左右。
沈阳规定，街道负责旧住宅区专项维修资金的补建和续筹工作，可设立专项维修资金存储账户加强资金使用管理，解决“维修难”的问题。市、区政府将给予旧住宅区管理服务主体3年资金补贴，对提供不低于基本服务标准的管理服务主体，第1年至第3年每月每平方米补贴分别为0.1元、0.08元、0.05元。
第四，部分地区老旧小区改造引入新理念、新技术。
部分城市在老旧小区改造中，注重融入抗震节能、海绵城市、风貌传承等理念，并探索推行工程总承包（EPC）等工程建设新模式。
北京市对大批城镇老旧住房和农村住宅实行节能抗震改造，奖励公共建筑大力开展节能绿色化改造，推广绿色建材，建设建筑砂石绿色供应链，实施建筑垃圾的循环再利用。
攀枝花在改造中注重保留建筑风貌，传承历史文脉，围绕“因矿而生、因钢而兴”的定位，将现存的红砖房纳入改造整体区域设计，保留红砖房特色，保护城市历史风貌，如春风巷啤酒厂家属小区，改造设计中结合居民意愿，对小区红砖楼外立面做了原貌保留。
宁波在规划上强化统筹，探索建立设计师进社区、建造师进小区制度，为居民参与提供了专业技术保障；将老旧小区改造开工前审批事项由 9 项压缩到 5 项，审批时间由最多 100 天压缩到 20 个工作日，同步推行工程总承包（EPC）等工程建设新模式。
三、老旧小区改造潜力巨大，大型房企切入需选择合适路径
据住建部公布的数据，初步统计全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超4200万户，建筑面积约40亿平方米，国务院参事仇保兴估算我国城镇老旧小区综合改造的投资总额可高达4万亿元。
老旧小区改造的核心内容包括水、电、气、路、屋顶、外墙、电梯等，在改造优先级上，住建部将改造内容划分为基本、提升和公共服务三类，且提出“保基本”优先级较高。目前各地在老旧小区改造内容优先级上规定并不统一。预计在改造的初期，小区公共区域的基础设施更新落地较快，涉及到户内改造、电梯、停车场等项目则可能是逐步释放的过程。
从每平方米建筑面积的投资强度来看，据市场机构测算，全国平均改造工程价格为215元/平方米。不仅如此，老旧小区改造还有较大的投资带动效应。以淄博市临淄区为例，2015年-2018年，该区老旧改财政投资约4.4亿元，带动各类投资共计约19.3亿元，其中带动专营单位等企业投资及居民个人投资1.4亿元，带动居民进行室内装修、家电更换等投资2.9亿元。
结合主管部门现有政策及各地实践经验，老旧小区改造资金来源包括地方财政预算内支持、中央资金支持、居民个人承担、单位出资、专营单位投资、金融机构融资等。目前主流的老旧小区改造仍以政府直接投资为主。以河北为例，其老旧小区改造三年行动计划，涉及的129.6亿元改造资金中，市县财政出资112.3亿元，占比86.7%。
由于目前老旧小区改造在建筑标准、改造程序、融资渠道等方面仍处于探索阶段。对承包商而言，老旧小区改造中可重复服务的占比较小，成本较高，目前从全国范围看，改造主体以中小类建筑与装饰企业居多，不少地区实施主体是政府背景的开发平台。而对于大型开发企业而言，老旧小区项目投资强度和单体项目投资额均较小，较小的单体改造规模和较为多样的建设单位构成难以发挥大型企业的规模优势并增加营销费用，目前来看，大型房企参与老旧小区改造案例较少，企业要想参与老旧小区改造，仍需在改造内容、盈利方式等方面找到可行的切入路径与可持续性改造模式。
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