新华财经北京2月26日电（经济分析师张威 蔡翔宇）2020年以来，专项债发行规模显著增加、发行节奏大幅提前。1月份专项债发行7148亿元，创2015年以来单月发行规模记录，较去年同期增长4.06倍。
值得注意的是，提前下达的专项债投向发生巨大变化，地区上向具备良好施工条件的南方地区倾斜，南方占比提高至7成，且项目上不再投向土储和棚改项目，70%新增专项债投向基建领域。2月份计划发行专项债约2349亿元，环比减少67%，受疫情爆发影响，2月中上旬发行基本停滞，直到下旬才开始起量。
为对冲疫情冲击，稳定经济增长，财政部再次提前下达新增专项债限额，共计1.848万亿元的规模达到政策上限，同比增长33%。日前，党中央要求“积极的财政政策要更加积极有为”，意味着在去年大规模减税降费之后，今年的财政政策将再度升级加码。2月24日，党中央进一步明确提出“要扩大地方政府专项债券发行规模”，因此今年两会确定的全年专项债规模将明显增加，预计将较此前市场预期的3万亿元扩大。
我们认为，全年来看，随着专项债政策的不断调整，专项债将成为今年稳投资、稳增长的主要工具之一。短期来看，随着1月份专项债项目落地开工和3月份发行高峰的到来，复工复产阶段，专项债将是拉动需求回升的重要抓手。
一、2020年以来专项债发行情况梳理
1、规模同比增长超4倍，发行节奏大幅提前
从发行的规模看，2020年1月地方债合计发行7850.6亿元，2019年1月为4179.7亿元，同比发行规模大幅增长87.8%。其中，2020年1月专项债发行7148.2亿元，同比增长406.4%，发行规模创下了2015年来的月度发行历史最高水平。可以看出，地方政府专项债的规模同比增长十分迅速，1月地方债发行规模增加的贡献主要来自于专项债，且专项债在地方债中的占比进一步提升。
从债券的类型来看，1月份发行的地方债都是新增债，且专项债占比提高明显。而2019年1月的新增债为3687.6亿元，再融资债为492亿元。从一般债和专项债的角度看，今年1月的专项债发行规模和占比均远超去年同期。
从发行时间看，发行节奏较去年大幅提前。一是，在年度上的节奏加快，1月份的发行量占2019年提前下达的1万亿元限额的71.48%，占提前下达额度的比例较去年同期上升54.05%，占两次提前下达额度的38.68%。二是，在月度上的节奏加快，以发行起始日计，地方政府专项债自1月2日开始，至1月21日结束全月的发行，而2019年1月份的专项债发行集中在21日之后，相较于2019年，今年1月的发行节奏提前十分明显。此次专项债发行前倾，明显主要由于此前财政部要求相关地区要“早发行、早使用”，确保今年初即可使用见效。总体来看，1月的专项债发行量效果明显，有效支撑了1月社融的增长。
2、发行向南方地区倾斜，占比升至约7成
从地区看，南方地区发行规模占比有所提升。一共有26个省（自治区、直辖市）发行地方债，广东、山东、云南发行规模位列前三，发行规模合计2895.02亿元，占1月总规模的36.88%。其中，专项债发行额排名前五的地区有广东、山东、江西、河南、四川，发行规模合计3431.1亿元，占1月份发行额的49%左右。此外，云南、安徽、湖南、广东等10个省市还有新增一般债发行。从全国情况看，在此次发行的省市中，其中南方地区占比共计约68%，较去年全年提高9个百分点。
从期限来看，新增专项债发行期以10年为主。1月份10年期债券发行额达3629.81亿元，在各期限债券中占比最高；15年期债券及30年期超长期债券发行额均超1000亿元。
3、不再投向土储和棚改，70%新增专项债瞄准基建领域
统计1月专项债的投向情况可以看到，此次专项债的投向基建占比高达69%，与2019年全年相比占比提高了45%，主要方向包括交通运输、社会事业项目建设、产业园及配套基础设施、市政建设、科教文卫体娱、新型基建等，其中交通运输的占比较高，在32%左右。
其背后原因在于，2019年9月4日，国务院常务会议提出扩大地方政府专项债券使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。此外，还要求专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务，以及可完全商业化运作的产业项目。因此，由于2020年的新增专项债对于土储和棚改的投资受到严格限制，2018年及2019年的因投向土储和棚改导致基建领域投资受到挤占的现象不再存在，可以预计2020年的地方政府专项债将会在基建方向发力。
4、2月份发行受到疫情影响，下旬才开始起量
截至2月24日，统计各地财政部门的发行计划，2月计划发行专项债约2349亿元，环比减少67%，不过同比增加41%。
可以看到，2月的专项债除了10日外，均集中在下旬发行，而且相对于1月份有大幅度的缩减，主要原因：一是受到疫情的影响，春节假期延长，复工复产日期延后，导致各行各业生产停滞较久；二是在2月11日财政部第二批新增限额下达之前，第一批的限额余量较少。而在第二批新增限额下达之后，再叠加疫情形势有所好转和稳定，全国各地的复工复产在陆续推进，2月的专项债发行情况在中下旬逐渐有所好转。
二、疫情爆发后，专项债政策的新变化
1、二次提前下达限额，用满上限18480亿元
2月11日，财政部宣布提前下达2020年新增地方政府债务限额8480亿元，其中一般债务限额5580亿元、专项债务限额2900亿元。这是财政部在去年11月27日提前下达1万亿元新增专项债限额后，再次提前下达新增地方债限额。至此，财政部共提前下达2020年新增地方债务限额18480亿元，规模较上一年度增加33%。
我们在去年12月《专项债提前下达 发力基建稳增长》的报告中指出，“2018年12月第十三届全国人大常委会第七次会议决定提前下达2019年新增地方债限额的同时，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。根据60%的上限，实际上今年可提前下达的限额最高为1.848万亿元，尚有8480亿元剩余空间。”二次提前下达后，今年可提前下达的新增专项债限额的空间已经用满。
提前下达下一年度限额，主要目的是为了消除年初的发债空窗期，而今年受1月份集中发债和疫情爆发影响，2-3月份有可能形成发债低谷，因此二次提前下达限额有很强的必要性。截至1月份新增专项债发行规模为7148亿元，第一批提前下达的限额剩余不到3000亿元。而且受疫情影响，2月份地方债发行放缓，叠加两会召开时间推迟，新增地方债限额的确定时间也随之推迟。二次提前下达限额正是为了避免2月到两会召开之前的这段时间无债可发，同时也体现了稳投资、稳增长的需要。
2、全年发行规模将明显扩大
2月21日召开的中央政治局会议提出“积极的财政政策要更加积极有为”，这一措辞明显较之前“提质增效”的提法力度更大，预示着在去年大规模减税降费之后，今年财政政策将再度升级加码。
2月23日召开的统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议，明确提出“要扩大地方政府专项债券发行规模”。这给出了今年财政政策“更加积极有为”的方向。虽然今年可以通过提高赤字率的方式来扩大财政力度，但相较于空间有限的狭义财政，各种广义财政工具才是稳增长的主力，其中专项债无疑是关键之一。
我们认为，今年两会确定的全年专项债规模将有明显扩大。此前业内普遍预计2020年新增专项债限额将扩大至3万亿元左右，较2019年的2.15万亿元增加40%。在疫情冲击下，稳增长压力加大，今年的新增专项债限额有望高于此前预期。
3、复工复产阶段，专项债是拉动需求回升的重要抓手
随着专项债政策的不断调整，专项债将成为今年稳投资、稳增长的主要工具之一。去年规范专项债资金用途、允许作为项目资本金、下调基建项目资本金比例等政策出台，意味着专项债使用更加规范、杠杆效应更大、投向更加聚焦于基建领域，充分发挥基建投资的托底作用。1月已发行的专项债项目落地受到疫情影响，将在2月底至3月开始发力，同时叠加3月份新一轮专项债发行高峰将到来，新旧项目集中开工建设将在复工复产阶段发挥重要的需求拉动作用。
