新华财经北京10月16日电（何燕燕）中共中央办公厅、国务院办公厅近日对外发布《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》（以下简称方案）。方案将要素支持放在首要位置，且大篇幅阐述土地管理制度深化探索。专家认为，支持深圳在土地管理制度上深化改革是方案最为突出的亮点，表明决策层要解决深圳用地瓶颈问题，通过进一步完善土地要素市场化配置体制机制，促进房地产市场平稳发展，促进产城融合、职住平衡，推动城市高质量发展。
在北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任刘志看来，未来深圳发展的最大制约是空间问题。深圳市不仅土地资源总量紧缺，用地结构也不能满足城市需求，尤其是居住用地严重不足。深圳居住用地占建设用地的22.6%，远低于国家相关标准中25%-40%的下限。
《深圳市住房发展2020年度实施计划》提出，中长期居住用地占比提高至25%。居住用地从何而来？方案给出了一些答案。国务院发展研究中心市场所房地产研究室主任邵挺认为，在新增空间有限情况下，主要围绕存量工业用地的市场化配置来作文章。过去，为了保障制造业发展，深圳工业用地供应率较高，存在30%的建设用地占比红线。随着经济发展特别是服务业的长足进步，未来深圳工业用地占比红线或将松动，工改中的一部分会是增加居住用地的重要途径。
“推进二三产业混合用地是方案系列土地要素支持举措中的最大亮点，也就是说，工业用地可以跟其他经营性用地混合出让，这是对长期实行的单一类型供地方式的重要突破，但方案并未明确二三产业的具体范围，特别是没有明确能不能包含居住用地，这给市场主体极大的想象空间。”中国科学院大学国家土地科学研究中心主任董祚继解释说，上半年出台的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》首次提出探索增加混合产业用地供给，但没有明确哪些产业可以“混合”。此次方案在意见的基础上进一步细化。例如，企业可以选择将某种市场前景长期看好、但短期投入很大的产业，与短期赢利丰厚的传统产业，以混合即俗称“捆绑”的方式申请土地出让供应，如果实际审批通过，就能够解决产业起步阶段投入巨大与赢利不足的矛盾，必然受到市场的热烈反应。
今年8月，自然资源部发布的《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》提到“支持将国务院授权广东省批准的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，由广东省委托深圳市批准”，此次方案重申了这一点。专家认为，这一放权，意味着深圳市在基本农田以外的农用地转建设用地报批流程上不用走很长的程序，对深圳谋划高标准、高水平的城市建设具有重要意义，同时也能进一步激活市场参与城市建设的热情。
方案还提出，深化深汕特别合作区等区域农村土地制度改革。国家发展改革委区域发展战略研究中心研究二室主任刘保奎认为，对于深汕特别合作区，此前文件涉及较少，《粤港澳大湾区发展规划纲要》没有涉及，《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提到“创新完善、探索推广深汕特别合作区管理体制机制”，这次方案将有助于深汕特别合作区更好融入深圳经济特区发展新征程，将其农村土地空间优势更好释放出来。
对于方案的具体效果，中国土地勘测规划院地政研究中心主任唐健认为，涉及土地和空间的政策内容在此前的中央文件里多有涉及，此次方案方向性的表述较多，信号意义重大，更多的探索和实效还要看今后深圳的实施细则。
