新华财经北京11月2日电 题：以远景目标引领五年规划
作者：杨成长、龚芳、邹威（申万宏源研究所政策研究室）
2020年是我国“十三五”规划的收官之年，也是开启“十四五”规划和第二个百年发展计划的关键年。十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“建议”）。“十四五”规划突出远景目标与当期发展相结合，体现我国经济社会发展目标的统一性、阶段性和衔接性。“十四五”规划突出发展目标的针对性，充分考虑当前疫情和百年未有之大变局带来的深刻影响。“十四五”规划突出双循环的战略举措，更好应对我国发展机遇和挑战的新变化。“十四五”规划突出问题导向，以五大抓手来着力解决经济社会转型过程中的难点问题，推进社会主义现代化建设。
一、以远景规划引导五年发展
“十四五”规划既是我国应对百年未有之大变局制定的第一个长期发展规划，也是我国开启下一个百年发展目标的战略转承点。以“十四五”规划为新起点，我国将相继开启未来十五年、三十年发展的新征途。“十四五”规划突出远景目标与当期发展的相结合，体现我国经济社会发展目标的统一性、阶段性和衔接性等特征。
分三个五年发展阶段，达成基本实现社会主义现代化的远景目标。建议明确提出了2035年我国要实现经济实力、科技实力、综合国力的大幅跃升，进入创新型国家前列，碳排放达峰后稳中有降，人均国内生产总值达到中等发达国家水平等目标。以远期目标为指导，可以确定未来三个“五年规划”要大致实现的阶段性目标。分阶段的目标推进可以为我国经济社会发展预留更多的弹性，有利于我国更好根据内外部环境的变化来调整发展重点和改革节奏。
“十四五”发展目标注重与远景目标相衔接。远景目标强调关键核心技术实现重大突破，进入创新型国家前列，“十四五”规划目标明确显著提升创新能力，推进经济结构优化。远景目标强调基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系，“十四五”规划目标明确提高产业基础高级化、产业链现代化水平，现代化经济体系建设取得重大进展。远景目标强调中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化，“十四五”规划目标明确居民收入增长和经济增长基本同步，分配结构明显改善，基本公共服务均等化水平明显提高。“十四五”规划目标与远景目标的衔接体现了我国发展目标的统一性，使得深化改革的战略定力更强，信心动力更足。
二、以准确战略判断确定“十四五”时期发展目标
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段。五年来，面对经济社会发展中出现的新情况、新问题，我国采取一系列重大举措，取得了多方面的成就。其一，确立并贯彻实施五大新发展理念。其二，深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。根据党的十九大和十九届三中全会部署，党和国家机构改革稳步推进，行政机构职能优化，避免了政出多门，提高决策和办事效率。其三，深化供给侧结构性改革，钢铁、煤炭等行业去产能进展顺利，房地产去库存成效显著，实体经济部门杠杆率趋于稳定，宏观税负有所下降，改革涉及领域开始向纵深推进。其四，三大攻坚战顺利推进，影子银行规模大幅缩减，房地产调控长效机制建立健全，金融风险得到有效控制；“十三五”时期我国实现5575万农村贫困人口摆脱绝对贫困；环境污染得到有效整治，能源结构清洁化、低碳化，交通运输体系进一步绿色化。
当今我国发展内外部环境都在发生深刻复杂变化，不确定性明显增加。从外部环境看，我国正面临百年未有之大变局，科技浪潮引领产业变革，与过往以美国为代表的西方国家主导全球科技格局不同，当前我国在5G技术、数据科学、太空技术等方面都占据一定的优势；大国实力发生变化，全球新兴经济体和发展中国家的经济总量占全球的比重超过40%；全球治理体系及国际经贸规则都面临较大的冲击和挑战，亟需借助修订完善以适应全球新格局的发展；逆全球化浪潮兴起，民粹主义、种族主义、歧视主义在全球不同区域持续发酵，全球社会稳定面临较大挑战。新冠肺炎疫情大流行极大影响了全球政治经济格局，部分国家无底线的货币宽松在一定程度上加剧全球金融市场动荡，传统货币理论受到冲击，越来越多的国家陷入流动性陷阱。
从内部环境看，我国正处于爬坡过坎期，经济发展面临从高速增长向高质量发展转变，从低要素成本的绝对比较优势向综合比较优势转变，从规模驱动向创新驱动转变等一系列新特征、新挑战。面对结构性、周期新和体制性问题交织出现，我国经济下行压力较大，经济转型面临的挑战集中表现为三大关键问题。一是创新能力难以满足高质量发展的要求，尽管近年来我国科技创新快速发展但在基础科技创新、科技创新产业转化等方面仍然不足；二是市场主体活力下降，“十三五”期间我国推出了减税降费、优化营商环境等一系列举措，但总体上市场主体特别是民营企业的活力仍然不足，民间投资持续下滑，民营中小企业创新受阻；三是内需增长不足，居民当期消费增速跟不上可支配收入增速，居民消费率持续走低，内需驱动面临多重障碍。
基于对内外部环境及我国面临问题的精准战略性判断，建议明确了“十四五”时期的发展目标和任务。具体来看，“十四五”规划目标一是更加突出可持续健康发展，注重经济质量效益的提升，注重绿色转型、突发公共事件的应急能力和自然灾害防御水平的提升。二是更加突出结构问题的优化，加快推进经济结构调整，以创新发展来解决当前面临的供给与需求结构失衡的问题，以完善社会主义市场经济体制来建成现代化的经济体系。三是更加突出内需潜力的释放，这是应对全球环境新变化做出的重大战略调整，借助社会主义现代化建设来释放巨大内需市场，提升经济的稳定性和安全性。四是更加突出产业链现代化，以国内国际双循环相互促进的形式来推进产业基础高级化和产业链现代化，进而为建设现代化的经济体系奠定产业基础。五是更加突出城市群的发展，以城市群的发展来推进城乡区域协调，推进城市群内居民公共服务均等化，带动乡村振兴，巩固拓展脱贫攻坚成果。六是更加突出国家治理效能的提升及国家治理的现代化，健全社会民主法治，推进社会公平正义。
三、以双循环战略应对发展机遇和挑战的新变化
面对当前内外部环境长期趋势性变化带来的新机遇和新挑战，我国经济增长仍面临较大的下行压力，主要根源在于双循环不畅通，构成双循环的主要经济环节不能相互加强，而是震荡走弱。国内从科技创新到产业发展，从金融市场到实体经济，从供给到需求都存在诸多“堵点”；国际从产业链合作到全球投资经贸活动也面临诸多不通畅的情况。推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是“十四五”时期应对发展机遇和挑战新变化的重要战略举措。
传统内循环是指生产、分配、流通和消费的循环，是社会实现再生产过程的循环。在百年未有之大变局及信息革命的冲击下，传统社会再生产过程发生巨大变化，供给与需求直接对接，需求引领供给，供给创造需求，创新提高供给等现象都并行存在。新形势下我国要实现高质量发展的内循环，核心是要实现创新、供给与需求之间的良性互动。能否有强大的科技创新能力，推动产业升级和发展；产业升级和发展能否满足市场消费和投资需求；不断变化和多元的市场需求能否刺激企业的创新活力，是推进形成内循环的基础。具体看来，国内大循环包含了以下三个层次的内涵：
供给端循环。以激发企业主体活力为核心，推进形成金融、科技与产业的良性循环和三角互动机制是供给端循环的核心内容。以金融为纽带，发挥资本市场在推进科技创新中的资本激励作用和风险分担机制，推动科技创新与产业发展之间形成良性的、双向促进机制，借助科技创新提升我国产业链自主性、安全性和现代化水平，借助产业链在全球市场竞争地位的提升来反哺科研发展，增强经济内生动力，实现经济高质量发展。
需求端循环。以激发市场主体需求为核心，推进形成供给、分配、支出、消费和投资的大循环，重点解决供给和需求的匹配问题以及储蓄向投资的转化问题，是需求端循环的关键所在。要借助居民收入分配占比的提升来培育做大中产收入人群队伍，要改善居民资产负债结构，以居民收入的持续提升来激发内需市场活力。要改变当前我国储蓄与投资失衡的结构，优化社会储蓄结构，借助金融体系及资本市场的改革推进居民投资的金融化、长期化和股权化，改变过去我国负债式增长的驱动模式，提升经济金融系统的稳定性和安全性。供给端循环和需求端循环的打通有利于形成国内供给和国内需求相互加强的正反馈循环模式。
空间循环。我国区域辽阔，空间循环是联结供给端和需求端的空间载体，空间循环的核心在于城市群发展和城乡一体化的建设。城市群作为大中小城市的集合体，具有规模经济、产业分工合理、经济联系紧密、辐射带动作用强等独特优势，已成为承载人口、产业、经济的主要载体，借助城市群的发展推动城市群内部不同要素资源的一体化流动和配置，形成城市有序分布、产业有序转移、大中小城市及小城镇协调发展的新格局，是推动经济向高质量、创新型发展转型的空间基础。
应对外部环境长期趋势性变化，国际循环的形式和内涵都在发生变化，概况来看，国际循环主要包括了两个方面：
近邻循环。以自贸区发展为抓手，加强中日韩、东盟及“一带一路”沿线国家贸易及投资是近邻循环的核心内容。以自贸区扩容来实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，促进国际合作，实现互利共赢，是建设更高水平开放型经济新体制的重要举措。
产业链循环。把企业放在产业链中，把产业链放在全球市场中是提升产业链竞争力的基础。打通产业链循环的关键在于解决卡脖子的技术难题，提升对关键战略性产业的全球掌控力，做强国产替代，同时不能走向封闭，要在开放中提升产业链的现代化。提升产业链的现代化是发展现代产业体系的基础，是提升国家竞争力的关键。
四、以“五大抓手”推进现代化经济体系建设
“十四五”规划充分体现问题导向，针对我国经济发展中面临的创新不强、主体活力不够、内需不足、区域协调较弱等问题，以“五大抓手”重点解决经济转型中的难点问题以及双循环畅通中的节点问题，推进现代化经济体系建设。
1、加快推动科技创新和科技创新的产业化
科技是第一生产力，实现科创驱动是我国经济高质量发展的重要内涵。目前我国科技创新能力整体不强，科研投入规模尽管近年来呈现持续增长，但在绝对投入规模上仅为美国的一半，研发强度较美日韩德等国家存在一定差距。“十四五”期间我国要加大基础科学研究，改变当前重实验发展、轻基础应用研究的现状。在科研投入的资金来源上，要形成企业资金、政府资金与其它社会资金共同参与、各有侧重的投入体系，其中政府资金以基础研究为主、应用研究为辅，企业资金以实验发展及应用研究为主、基础研究为辅，其它多元社会资金均衡投入。要持续加大政府在科技研发上的财政投入，我国在基础科技研究上的短板要靠政府资金长期、大规模的投入来弥补。
“十四五”期间我国要加快推进科技创新成果的产业转化，缓解当前我国产业链在底层基础技术和开发工具上面临的卡脖子难题。要从国家安全的角度对关键产业链进行梳理，对关键产业链上的核心技术环节进行重点攻关。要加快疏通产学研一体化体系，引导国家级和地区级的重要研发中心、工程技术中心和检验检测中心开放研究平台。加快推进科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点的实施。要优化科研投入的行业结构，鼓励计算机、通信和电子设备业、汽车行业、医药、设备制造等行业持续强化科技创新，改变目前我国科研投入中制造业绝对主导的结构，加速弥补非制造业，尤其是科学研究发展服务、计算机系统设计及其他专业科技技术服务业上研发不足的短板，全面提升我国产业链的安全性、自主性和现代化水平。
2、推进要素市场化改革，激发市场主体活力
市场主体活力提升是畅通供给端循环，缓解我国经济下行压力的基础。当前制约我国国有企业主体活力的主要原因在于国有企业管理者选拔问题和国有企业人才激励不足问题；制约民营企业主体活力的主要原因在于民营企业在科技资源、金融资源、社会资源和网络资源获取上的明显不足。“十四五”期间我国要加快完善国有企业法人治理结构和市场化经营机制，健全管理人员的契约化管理，解决国有企业管理者的选拔问题；要借助混合所有制改革等中长期激励机制来解决国有企业人才激励不足的难题。
应对民营企业主体活力不断下降的问题，“十四五”期间要持续完善产权制度和要素市场化改革，全面依法平等保护民营企业经济产权，保障民营企业平等使用要素资源。要加快推进民营企业在科技资源、金融资源、社会资源和网络资源获取上的公平市场地位，贯彻“竞争中性”原则，推进相关民间投资政策实施细则的落实到位，破除地方保护主义、破除所有制歧视。要借助持续的减税降费，切实降低民营企业主体的税费负担，发挥资本市场在引导民营企业公司治理现代化、股权分散化、经营专业化和财务透明化上的重要作用，加大银行体系对民营企业的信贷支持，全面激发民营企业主体活力。
3、完善社会分配和支出结构，推动内需消费增长
提升内需增长率是畅通需求端循环，实现国内大循环的重要环节。当前我国内需消费潜力尚未完全激发的原因在于我国社会分配结构和支出结构的失衡。近年来，我国居民收入分配占比有所下降，房贷支出的快速增加、收入差距的扩大引致居民当期消费不足。“十四五”期间我国要加快完善社会分配结构，提升居民收入分配的占比，持续提高劳动报酬在收入中的占比，提升税收在再次收入分配中的调节作用，积极培育中产收入群体，使得居民收入分配结构与内需消费驱动的经济发展方式相一致。
当前我国储蓄率较投资率高出近2个百分点，居民储蓄率明显高于成熟市场的水平，居民高储蓄率与高利息支出的情况并存。“十四五”期间我国要加快推进储蓄向投资的转变，推进社会支出主体与消费主体的一致性，改变过去债务型增长模式。
4、以城市群为核心，推进区域协调发展
城市群发展是实现空间循环和区域协调发展的重要引擎。当前我国已形成“19+2”的城市群，城市群汇集了全国近九成的GDP，八成的人口，集聚度持续提升，但同时城市群发展也面临行政协调难、要素流通不畅、产业链协同度低等问题。“十四五”期间我国要加快推进城市群高质量、一体化发展，突出城市群的资源集聚效应、梯度分布效应、核心城市的辐射引领效应、要素配置的枢纽效应和科创效应，借助升级区域协同发展行政组织等方式加强城市群内行政管理机制的一体化；借助顶层规划体系的完善提升城市群内发展规划协调性，加大国家级重大项目的储备；借助构建统一要素市场，推进要素跨行政边界的自由流动，推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变，推进城市群内公共服务的均等化。
5、以自贸区为抓手，建设更高水平开放型经济新体制
“十四五”期间我国要以自贸区建设为抓手，形成东中西协同、陆海统筹、沿海内陆延边共同开放的新格局。要加快整合、协同现有自贸区与海关特殊监管区之间的资源和定位，加强各部门间政策协同性，降低多区叠加以及多头管理带来的成本。打通自贸区试验区之间，自贸区与海关特殊监管区之间的阻碍和约束，实现协调合作新机制。进一步完善负面清单制度，推动相关审批体制、投资体制和监管机制的改革；加快达成RCEP协定，增加“一带一路”沿线国家的贸易往来；积极参与完善全球经贸投资新规则，完善与开放相匹配的风险防范机制，建设更高水平开放型经济新体制。
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