作者：申万宏源研究政策研究室 杨成长、龚芳
新华财经北京12月19日电 构建以国内大循环为主体，国际国内双循环相互促进的新发展格局是我国当前应对内外部挑战和机遇新变化主动做出的重大战略部署。内需是国内大循环的重要组成内容，内需增长率基本决定经济增长率，而内需增长中消费增长率又是核心所在。从全球发达经济体的发展历程来看，大国经济最终都走向内需主导型经济体系。内需主导并不是指闭关锁国，而是在经济发展中更多发挥内生动力的作用。近年来，我国内需消费呈现一系列的新特征和新变化，针对内需消费的讨论也不绝于耳，“十四五”规划明确以坚持扩大内需为战略基点，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，中央经济工作会议强调要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，同时注重需求侧改革，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，在合理引导消费、储蓄、投资等方面进行有效制度安排。“十四五”期间我国要加快提升内需增长率，推进内需增长从投资主导向消费主导转变，提升社会分配主体、支出主体与消费主体的匹配性，增强税收体制、社会保障及转移支付体系在收入再分配中的调节作用，完善以消费为主的需求调控治理新体系。
一、从供给侧结构性改革到需求侧改革与供给侧改革并举
维持内需稳定增长是畅通国内大循环及构建新发展格局的重要支撑。根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），2035年我国要实现人均国内生产总值达到中等发达国家水平的目标，未来15年经济还需维持中高速增长水平，投资、消费仍是未来推动经济增长的主要动力，形成强大国内市场是构建新发展格局的重要支撑。从现实条件看，我国拥有4亿中等收入群体及14亿人口形成的超大规模内需市场，正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展阶段，城市转型及城市建设的需求潜力巨大，我国具备实现内需消费稳定增长的客观基础。
从成熟经济体的发展趋势来看，大国经济最终都走向以内需消费驱动为主的经济体系。日本在经历了20世纪70年代的开放发展后，经济增长中消费贡献从不足60%提升至目前近75%的水平，且2000年以来，尽管日本经济增长相对低迷，但消费对经济增长的贡献维持在70%以上。美国自1970年以来，居民消费对经济增长的贡献就维持在60%以上的水平，尽管美国2000年以来经历多次经济波动，但个人消费依然是经济增长的核心动力，增长贡献率维持在66%-68%的水平；如果加上政府消费，内需消费对美国经济增长的贡献接近80%。目前我国内需消费对经济增长的贡献维持在55%左右，还存在较大的提升空间，我国坚持扩大内需、推进经济发展向内需消费主导转变是符合经济发展客观规律的。
坚持扩大内需与深化供给侧结构性改革并举。从改革开放40余年的历程看，我国在1998年亚洲金融危机及2008年全球金融危机后，曾两次明确提出内需驱动发展。1999年提出的内需驱动更多从消费端发力，2001年是近年来我国内需消费对经济增长贡献最高的年份，贡献率达62.2%；2009年提出的内需驱动更多从投资端发力，在“四万亿”政策的刺激下，2010年我国资本对经济增长的贡献创历史最高，达到47%。2020年在新冠肺炎疫情的冲击下，我国再次提出以坚持扩大内需为战略基点，这是应对内外部复杂环境做出的主动选择，也是对供给侧结构性改革的递进深化。“十三五”时期，我国以“三去一降一补”为特征推进供给侧结构性改革，后来在“巩固、增强、提升、畅通”的八字方针下，供给侧改革取得一系列成果。坚持需求侧改革与供给侧改革并举，推动形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，是对供给侧结构性改革的递进深化。
二、我国两大内需市场的相互关系正在转变
从投资和消费两大内需市场的关系看，过去我国内需市场的增长主要靠投资端发力，消费端更多表现为自然增长的过程。自1978年以来，我国资本形成对经济增长的贡献率就一直维持在30%以上的水平，2004年以后，投资形成对经济增长的贡献进一步提升至40%以上的水平，与日本资本形成对经济增长20%-25%的贡献率及美国25%左右的贡献率相比明显偏高。2001-2011年，我国经济发展维持在10%以上的增速水平，这在很大程度上源于我国投资端的快速增长。2001年以来，我国固定资产投资月度同比增速从10%逐步提升至2006年约30%的水平；2016以来，随着负债驱动投资增长模式的弊端逐步显现，我国固定资产投资同比增速从2016年初近10%的水平下降至疫情前约5.4%的水平，这直接引致近年来我国经济增长面临较大的下行压力。与此同时，我国内需消费的发展更多表现为自然增长的特征。2000年以后，随着我国加入WTO及经济快速腾飞，社会消费品零售总额的当月同比增速从2001年约10%逐步提升至2010年约23%的高峰水平。2011年以来，随着我国经济增速逐步下台阶，社会消费品零售总额同比增速从2011年17%的增速下降至2015年末近10%的水平，“十三五”时期我国消费增速继续震荡下行，疫情前社会消费品零售总额同比增速已下行至8%左右的水平。
2010年以来，我国内需市场的增长呈现出从投资驱动逐步向消费驱动转变的特征。从对经济增长的贡献看，内需消费对经济增长的贡献从2010年不足50%提升至2019年约55.4%的水平；同期，资本形成对经济增长的贡献从2011年47%的高峰水平下降至目前约43%的水平，我国内需市场的发展呈现出从投资驱动向消费驱动转变的趋势。具体来看，推动此种结构趋势转变的原因主要在于：其一，过去我国依靠负债驱动的高投资、高增长模式的弊端日渐显现，根据国际清算银行的统计，自2013年以来，我国宏观杠杆率就高于200%，2019年我国非金融企业部门杠杆为149.3%，较同期美国企业75%和日本企业104%的水平相比明显偏高。持续攀升的债务规模增加了我国系统性风险隐患，2017年以来，我国先后推出资管新规、深化金融业供给侧改革，有效稳住了宏观杠杆，守住了不发生系统性风险的底线，但降杠杆、降负债的压力仍然较大。其二，从投资需求看，经历近20年投资高速增长后，我国固定资产投资规模的基数大，投资增速面临下行趋势，房地产投资、基础设施投资的绝对投资规模及新增投资规模都已经处于高位，制造业投资呈现从规模扩张向内涵式发展转变，投资增速以及资本形成对经济增长的贡献在客观上呈现下行趋势。其三，随着我国人均GDP迈入1万美元大关，居民收入水平及家庭财富持续增长，消费能力明显提升，消费驱动发展具备客观前提基础。
从宏观调控体系看，当前我国需求管理调控制度主要以投资为主，针对消费需求的调控工具还相对有限。过去在投资驱动的发展模式下，我国已摸索形成一整套、成体系的投资需求调控体系，通过地方债务规模、房地产、工业投资及基础设施投资等方式，以地方政府和企业为投资主体，宏观调控政策能有效引导社会投资的变化。但在消费需求的调控管理上，我国还相对不足。从中美消费需求调控政策的比较来看，美国常用的消费调控工具近年来我国都有所涉及，相关领域也出台了一些刺激举措，但整体来看，政策力度还不强、政策着力点较分散，尚未形成系统的消费需求调控政策体系，宏观经济治理在加强内需消费引导上的作用还有待加强。
三、近年来我国消费市场呈现五大结构性特征
近年来我国消费总支出稳步增长，从2010年约20万亿元提升至2019年约55万亿元的水平，消费对经济增长的贡献率也提升了近5个百分点。从消费市场的发展趋势看，近年来我国内需消费呈现五大结构性特征。
一是在消费主体上，政府消费支出占比逐年提升，居民消费占比有所下滑。2000年以来，消费在我国内需消费中的占比呈现持续下行趋势，居民消费在整体消费中的占比从73.5%持续下行至目前约70%的水平，同期政府消费占比提升至30%的水平。从美日经济体内需消费的演变趋势看，1980-2008年期间，日本个人消费占比维持在75%-80%的水平，2008年金融危机后，日本个人消费低迷，政府也持续加大政府消费力度，但目前个人消费与政府消费基本维持在74%：26%的水平。同期，美国也采取了一系列应对举措来刺激内需消费，总体来看，居民消费占总消费的比重基本维持在75%-80%的水平。近年来，我国政府消费占比持续上升，但需要公共消费大力增加的教育、医疗、养老、育幼等方面支出效率还不高，政府公共消费结构及支出效率还有待提升。
二是在消费结构上，居民消费呈现出从商品消费向服务消费，从必需消费向可选消费转变的特征。近年来，我国居民人均消费水平持续提升，人均消费支出从2015年15712元提升至2019年21559元，过去5年累计增长37.2%。随着收入和供给质量的提升，我国居民消费从以食品饮料、衣着等为代表的商品消费主导持续向医疗健康、文娱教育等服务型消费主导转变。2019年底，我国服务消费占比为50.2%，占据半壁江山。尽管2020年受疫情冲击影响，服务消费急剧滑坡，但居民消费从商品消费向服务消费转变的大趋势仍将持续。从农村居民消费支出结构来看，以食品烟酒及衣着为代表的必需消费占比已从2000年近60%的占比下降至2019年不足35%的水平；同时，以交通通信、教育文化及医疗保健为代表的可选消费占比从2000年不足20%提升至2019年近35%的水平，与食品烟酒及衣着等必需消费占比基本持平。
三是在区域分布上，不同区域间居民消费呈现阶梯分布态势，城市群内呈现从中心城市向周边城市扩散的特征。从2018年全国各省市城镇居民家庭人均消费支出来看，人均消费支出3.5万元以上的城市有北京和上海，人均消费支出在2.5万-3.5万元之间的有浙江、天津、广东、江苏和福建，以湖南、山东、重庆等为代表的21个省市人均消费支出都在2万-2.5万元之间，全国人均消费最低的地区为山西，居民人均消费支出整体呈现出东高西低的阶梯分布特征。从城市群的消费结构看，以中原城市群和长江中游城市群为代表的第二梯队城市群消费快速增长，2015-2019年“亿人俱乐部”中，成渝、长江中游城市群的社会消费零售总额的增长幅度分别为62.1%、56.4%，长三角与中原城市群增长幅度接近40%。2019年社会消费品零售总额增长幅度超过40%的城市群中，第二梯队城市群的数量占比高达55.6%。从城市群内部来看，内需消费也呈现出从中心城市向周围城市扩散的趋势，以粤港澳大湾区为例，近年来以东莞、惠州、佛山为代表的周围城市的消费增速已超过了深圳、广州等中心城市，县域消费潜力日渐增强。
四是传统消费回落，新型消费热点层出不穷。近年来，随着我国互联网等信息技术的快速发展，我国线上消费快速崛起，线上消费占社会零售总额的比重从2015年不足13%提升至2019年约26%的水平。同时，各类新型消费热点层出不穷，粉丝经济、闲经济、宠物消费等新现象相继涌现，直播电商、外卖消费成为新兴消费方式。今年以来，随着海南自贸港的建立以及疫情引致的海外消费锐减，免税消费成为新的消费热点，7月以来海南离岛免税销售金额维持同比200%以上的增长，今年全年离岛免税销售额有望突破300亿元。与此同时，国货、潮流、异次元、定制消费、绿色生态消费等热点也相继出现。
五是信息科技革命改变供需关系，在需求牵引供给的同时，创新驱动、高质量供给也在引领和创造新需求。在百年未有之大变局及信息革命的冲击下，传统社会再生产过程发生巨大变化，供给与需求直接对接，需求引领供给，供给创造需求，创新提高供给等现象都并行存在。一方面，居民的新消费需求催生新技术、新产业、新制造发展，倒逼供给体系提高质量，提升适应性和灵活性；另一方面，供给改革释放消费潜力，新型供给创造了居民新消费需求，未来在智能教育、健康医疗、养老社区以及节能绿色消费等方面都将创造出更多新物种、新生态。
四、当前我国扩大居民消费增长面临三大挑战
1、居民收入分配占比有所下滑，难以支撑居民消费的持续增长
2005年以来，我国居民人均可支配收入增速与GDP名义增速基本保持同步增长，近两年还呈现出略高于GDP名义增速的状态。但从社会收入分配结构来看，2000年以来我国居民部门的收入分配占比有所下滑。截至2018年，居民部门初次收入分配占比为61.2%，较2000年67.2%的占比下滑近6个百分点。尽管近年来我国稳住了居民部门收入分配占比水平，扭转了之前持续下滑的趋势，但从绝对值来看，居民部门收入分配占比水平相对偏低，居民收入分配比例的承压在很大程度上制约了居民消费持续增长的空间。
2、居民收入增长向消费增长的转换过程不畅
整体来看，近年来我国居民收入维持相对稳定增长。2015年以来，全国居民人均可支配收入季度同比维持在8.5%-9.5%的增长水平，但人均消费支出增速中枢呈现持续下行的态势，从2015年的7%逐步下行至疫情前5.5%左右的水平，可支配收入与消费支出增速之间的差距也从2个百分点逐渐扩大至3.5个百分点。我国居民收入增长向消费增长的转换不畅主要源于以下三方面的原因：一是我国居民储蓄率整体偏高，尽管近年我国居民储蓄规模增长有所放缓，居民储蓄率有所下行，但从绝对值来看，2018年我国居民储蓄率仍然高达35%的水平，较日本近十年平均3.5%的居民储蓄率及美国平均近7.5%的居民储蓄率相比明显偏高，中国传统的高储蓄文化在一定程度上影响了居民当期消费增长。二是持续攀升的高债务及高利息支出抑制城镇居民消费支出增长，截至2020年10月，我国居民贷款总规模约61.88万亿元，其中中长期贷款规模约46.74万亿元（中长期贷款中近90%都是家庭住房贷款），粗略估计居民全年利息支出近3万亿元，占2019年劳动者报酬收入的近1/4，占2018年居民消费支出的比重超过8%，与美国个人利息支出占消费总支出约2.5%的占比明显偏高;同时，从居民部门杠杆水平看，尽管从绝对值看居民杠杆水平整体可控，但居民部门杠杆率已从2005年不足17%的水平提升至2018年近52%的水平，过去15年居民部门杠杆率提升了近3倍。三是社会保障相对不足是抑制农村居民消费增速跟不上收入增速的主要原因。尽管我国已建成世界上规模最大的社会保障体系，基本医疗保险覆盖超过13亿人，基本养老保险覆盖近10亿人，但城乡社会保障的质量差别大，“不敢消费”“存钱养老看病”的现象在农村地区依然较为普遍。
3、社会保障、税收及金融体系对扩大消费的调节转移作用不强
借助税收等再调节方式以及社会保障等转移支付来缩小收入差距，扩大居民消费是成熟经济体常用的宏观调控工具。根据李实教授的调研，尽管2008年后我国居民收入差距有所收敛，但基尼系数依然处于全球较高水平，社会保障、税收及金融体系对扩大消费的调节作用还不显著。
从税收调节看，目前我国以个人所得税为主的税制对收入再分配的调节作用较小。根据相关学者的研究成果，一些发达国家在经过税收再分配调节后，基尼系数能从0.5下降到0.3左右，下降幅度达到40%，但我国税收再分配调节后基尼系数下降不到5个百分点，税收政策的调节作用十分有限。
从社会保障及转移支付看，近年来，我国在脱贫攻坚上取得了历史性重大突破，预计今年能实现绝对贫困人口全面脱贫，但社会保障及转移支付的效果仍存在较大改善空间。在社会保障上，目前我国有公务员及事业单位养老保障体系、城镇居民养老保障体系及农村居民养老体系，不同体系之间的保障标准及缴费标准差异较大，农村社会保障与城镇相比仍存在不少短板。在转移支付上，目前我国转移支付的规模偏小、种类偏少，与美国持续较高的政府转移支付带来的公共服务改善程度相比，我国还明显不足，转移支付在改善基础设施，保障低收入者和弱势群体的基本生活等方面的作用还不突出。
另外，目前我国金融体系对居民收入的调节作用十分有限。这一方面源于居民资产配置中金融资产的配置比例明显偏低，较同期美国居民金融类资产（不含储蓄）配置占比约60.3%的水平相比，明显偏低。并且从金融资产的配置结构看，我国居民股权资产的配置占比很低，较美国居民股权资产占金融类资产（不含储蓄）57.5%的水平相比差距较大，居民尚未充分享受到股权投资的收益。另一方面，近年我国以资本市场为代表的金融市场波动较大，市场价值投资特征还不突出，在推进居民储蓄向投资转变及提升居民财产性收入上的作用还明显不足。
五、“十四五”时期持续扩大内需消费的相关建议
1、坚持创新驱动，将扩大内需与供给侧结构性改革有机结合起来
信息技术革命已改变了传统供需关系，“十四五”时期我国强调扩大内需与供给侧结构性改革的有机结合，要着力从三方面构建更高水平的供需动态平衡。其一，我国要持续优化供给结构和供给质量，重点要实现金融、房地产与实体经济之间的良性循环，降低高房价、高负债对居民消费的抑制作用，解决好大城市住房突出问题，坚持“房住不炒”的定位，加快完善保障性租赁住房建设，促进房地产市场平稳健康发展，坚守不发生系统性风险的底线，为居民收入及消费增长创造稳定的宏观条件。其二，我国要坚持创新驱动，利用科技创新不断降低生产流通环节的成本，畅通从生产端到消费端的路径，打通堵点、补齐短板，不断创造出新型消费方式和消费热点。其三，随着居民消费升级以及公共服务均等化的推进，公共消费、绿色消费、城乡消费将成为新的消费热点，公共消费要进一步加大在教育、医疗、养老、育幼方面的支出效率，牵引供给结构呈现一系列新变化，倒逼供给体系不断转型升级，更好提升对国内需求的适配性。
2、改善社会收入分配结构，提升收入主体、支出主体与消费主体的匹配性
“十四五”时期，我国要加快完善社会收入分配结构，稳步提升居民收入分配的占比，提升劳动报酬在初次分配中的比重，使得居民成为社会收入的分配主体、支出主体和消费主体。在合理增加政府公共消费的同时，进一步提升居民消费的占比，要把扩大消费同改善人民生活品质结合起来。要积极发挥资本市场的枢纽作用，做强资本市场投资管理功能，加速推进居民储蓄向投资转变，通过更丰富、多元化、品种全的金融产品创新为居民提供投资服务工具，借助资本市场的持续稳定繁荣来引导居民储蓄向投资转变。改变目前我国在消费结构上以扩大居民消费为导向，但居民收入分配占比又有所下滑，社会支出结构中又以企业和政府负债扩张为主的失衡状态，提升社会收入主体、支出主体与消费主体的匹配性。
3、完善税收结构，提升税收在收入再分配中的调节作用
成熟经济体的发展经验表明，完善税收体系能够有效改善收入再分配结构，缩小贫富差距，对扩大居民消费有着明显的推进作用。“十四五”时期，我国要从三方面加速完善税收体系，提升税收在收入再分配中的调节作用。一是，提升直接税比重，降低间接税。目前我国税收收入中直接税的占比不足1/3，居民税赋中个人所得税等直接税占比低，而其它间接的税费负担较重。二是，扩大税基、降低税率。目前我国个人所得税主要是薪资税，对个人财产性收入的征税较少，随着近年居民私人财产的积累，财产性收入在居民收入中的占比明显提升并呈现出富人阶层中财产性收入占比高，中低收入人群中工资性收入占比高的结构性特征。目前，我国以薪资税为主的个人所得税征税体系在一定程度上会加大富人阶层与中低收入阶层之间的收入差距。建议借鉴香港等市场经验，增加房产税、遗产税等财产性收入征税，扩大征税品种；与此同时，降低相应税种的税率，目前我国对个人薪资所得税中高收入档的最高税率高达45%，处于全球较高水平，建议适当缩减目前个人所得税阶梯档数，降低最高档的税率。三是，增加基础税基的抵扣项。在扩大征税品种的同时，建议增加基础税基的可抵扣项，在目前引入住房贷款利息或住房租金、子女教育、继续教育、大病医疗、赡养老人等专项附加扣除的基础上，一方面继续扩大上述附加扣除项的适用范围，另一方面将部分特殊人群的支出，如退伍人员的支出、年金性质的保险保障支出也纳入到附加扣除范围，有效提升税收在收入再分配中的调节作用。
4、切实推进公共服务均等化，加大转移支付力度
加大转移支付力度、切实推进公共服务均等化是缩小收入差距，改善人民生活品质，推进人民共同富裕的有效举措。在加大转移支付上，“十四五”时期我国要不断丰富转移支付的领域和种类，除社会保障、医疗服务外，要将教育、交通基础设施、信息技术服务也拓展成为转移支付的主要领域；丰富转移支付的种类，可借鉴境外市场经验，将社会保障、医疗保险、医疗补助、失业保险、退伍军人福利、儿童福利及特殊人群福利等都纳入到转移支付中；在转移支付的资金来源上，除政府财政资金支付外，要积极拓展商业转移支付的渠道，多维度改善公共服务和基础设施水平。
在推进公共服务均等化上，“十四五”期间，我国要着力提升财政保障能力，适当加大中央对公共服务成本分担的支持力度，以基本公共服务支出能力均等化为原则，增加一般性转移支付规模和比例，加快推进国有资本投资收益划转充实社保基金。要加快推动城乡一体化，以标准化体系补齐农村基本公共服务短板，加快义务教育、社会保障、医疗卫生等制度城乡一体设计、一体实施，推动城乡服务内容与服务标准衔接。加大对农村基本公共服务供给的财政支持力度，以创新化共享促进城市资源向农村辐射，推动城市优质医疗、教育、文化服务等资源与农村建立支援协作关系，鼓励和引导城镇公共服务资源向农村延伸，切实降低社会保障压力对农村居民消费的抑制效应，充分激活县乡消费潜力。
5、完善以消费为主的需求调控管理体系，提升宏观经济治理水平
“十四五”时期，我国要加快构建以消费为主的需求调控管理体系，在引导和扩大居民消费上形成一揽子、有成效的调控工具体系。一是，要强化就业优先政策力度，中央经济工作会议明确扩大消费最根本的是促进就业，在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中我国已明确将就业政策作为三大宏观调控政策之一，“十四五”时期我国要进一步强化就业优先政策，加强就业服务、提升人力开发，完善职业技术教育体系，鼓励非正规就业、社区就业、自主创业等灵活多样的就业形式，切实提升就业水平，实现更加充分更加质量的就业，这是缩减收入差距，扩大居民消费的最重要基础。二是，要进一步丰富消费需求调控工具，在现有政策工具的基础上，引入消费券、住户直接补贴、假日消费补贴、减税退税政策等多种方式，有序取消一些行政性限制消费的规定，丰富需求端的调控工具。三是，要加大消费需求调控工具的实施力度，比较而言，境外经济体采用的大多数消费需求调控工具我国在不同时期都使用过，但在政策实施力度、覆盖面及完整性上略显不足，“十四五”时期需要更多从我国内需消费所处的阶段、不同群体消费的特征出发，推行适应性、覆盖面及完整性更好的刺激政策体系，营造消费环境，创造消费热点，发展消费信贷，有效提升消费需求调控政策的引导效果。
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