【金融政策评析】政策性银行监管体系应契合行业特色

新华财经北京2月23日电 题:政策性银行监管体系应契合行业特色

作者:对外经济贸易大学金融市场研究中心主任、金融学院教授、《中国金融政策报告》项目(课题组)资深专家研究员 张海云

全球经济疲弱和贸易合作瓦解的外部环境增加了国内结构性改革的迫切性和艰巨性,在这种跨越式的结构调整中,政策性银行的作用是不可替代的。商业银行的监管体系虽有借鉴意义,但不应全盘照搬到政策性银行业。完善政策性银行监管体系的切入点,在于辨析政策性银行与商业银行的核心差异。

2008年的全球金融危机并非一场单纯的债务危机,它为冷战结束后的“大缓和”(The Great Moderation)时代敲起了丧钟,同时成为全球化进程盛极而衰的转折点。近年来贸易保护主义卷土重来,国际纷争日益尖锐化,多边合作与信任加速瓦解,全球供应链重塑走向逐渐清晰,外部环境的剧变使国内结构性改革愈发紧迫。

由于盘根错节的全局性纠缠,结构性错配往往有很强的自我延续性,如果被动等待经济体系自发纠错,等待往往是漫长的,而且物极必反式的纠错,对于系统的冲击和破坏性往往是巨大的,全球金融危机就是一个例证;主动调整不仅无法由现有市场力量自发促成,而且需要跨越近期和中期商业成本的壁垒。要完成这种跨越,不仅需要各项政策的综合引导,还需要充分发挥政策性银行业的促进性功能。为此,政策性银行业的审慎监管需要充分考虑这一行业的特殊性,尤其是政策性银行与商业银行的差异。

政策性银行:监管现状与分析思路

经过多年探索,国内政策性银行业逐步形成了框架清晰的监管体系,这一历程的标志性进展发生在2015年和2017年。2015年4月获批的中国三大政策性银行改革方案,首次明确提出将对三大银行采取“资本约束机制”;同年,三大银行通过接受注资补充了权益资本,并正式进入资本约束时代。2017年11月,中国银监会印发了三大银行监督管理办法,在市场定位、公司治理、风险管理、内部控制、资本管理、激励约束、监督管理等各个环节上,建立了适用于每家银行的个性化、具体化监管制度框架。另外,从宏观审慎角度,国内政策性银行也受到相关监管制度的约束。

在审慎监管环节,目前政策性银行业的各项监管指标主要来自商业银行的监管体系,其原因在于政策性银行与商业银行有不少相通之处,且商业银行业已有全球普遍认可的监管体系,即巴塞尔协议。然而,对于国家级政策性银行,现阶段全球各国的监管实践差异甚大,对于如何设计合理的监管框架,远未达成全球共识。

这种不确定性从一个侧面反映出,政策性银行监管体系的完善仍有很大的探索空间。假如从第一性原理的角度进行这种探索,那么合理的起点应该是辨析政策性银行和商业银行的核心差异,这些核心差异可以从定位理念、负债端特征、资产端特征三个维度进行梳理,在每个维度上各有几个关注点(见图1)。

比较维度一:定位理念

定位理念维度的关注点包括经营目标、广义定位、具体定位、时间视野等(见图2)。

在经营目标方面,差异主要体现在侧重点和目标的优先次序上。商业银行追求自身商业效益的最大化,而政策性银行更加注重政策和社会效益。对于财务效益,政策性银行并不追求最大化,注重的是可持续性。

在广义定位方面,差异主要体现在银行与市场的互动方式上。商业银行更加注重顺势而为,在现有市场格局下寻找商机,而政策性银行的政策性使命往往着眼于纠正市场的失效,弥补市场的不足。

在具体定位方面,差异主要体现在银行战略定位的自主空间上。商业银行的自主空间较大,可以根据市场情况灵活调整自身定位,而国家级政策性银行在创设时一般都被赋予了较为明确的政策性使命,这为其自身定位的调整限定了边界。

在时间视野方面,差异主要体现在决策着眼的时间跨度上。商业银行的商业化股东非常关注银行年度甚至季度的财务表现,因而银行决策更加关注近期和中期,时间视野以周期内为主,而政策性银行的政策性使命往往着眼于主动影响和引领结构调整和经济周期,因而更加注重跨周期的时间视野。

比较维度二:负债端特征

负债端特征维度的关注点包括股东范围、核心负债、安全保障、信评要素等(见图3)。

在股东范围方面,差异主要体现在股东准入限制上。商业银行的股东范围很广,允许政府和商业投资者入股,上市商业银行的股份在股市上动态交易,股东构成尤其多元化,而国家级政策性银行的政策性使命意味着其不能允许商业投资者入股,合格股东仅限于特定政府部门。

在核心负债方面,差异主要体现在首要资金来源的类型上。商业银行的首要资金来源是存款,而国内政策性银行的首要资金来源是债券。比如,国内51家上市银行2019年末存款占总负债的比例约为70%,年初比例约为68%(根据《中国上市银行分析报告2020》数据),与此形成鲜明对比的是,国内三大政策性银行2018年末应付债券占总负债的比例均高于60%(根据三大政策性银行2018年年报数据)。

海外国家级政策性银行的负债结构并不单一,但特点比较相近。首先,它们也都很少吸收存款,甚至大部分海外政策性银行禁止吸收存款;另外,海外政策性银行大多以债券为首要资金来源(比如德意志复兴信贷银行、加拿大商业发展银行、韩国进出口银行等),但是也有例外,比如美国进出口银行的资金几乎全部来源于美国财政部,日本国际协力银行(即日本进出口银行)和日本政策投资银行的首要资金来源均为借款(比例均高于60%),而债券为第二大资金来源。

在安全保障方面,商业银行和政策性银行的首要资金来源一般都设立了安全网,但由于它们的首要资金来源不同,因而安全网的类型也相应不同。商业银行的首要资金来源是存款,相应的安全网是存款保险;国内政策性银行的首要资金来源是债券,相应的安全网是国家对于政策性银行负债的担保。

在债项层面的显性担保方面,海外国家级政策性银行情况各异。比如,德意志复兴信贷银行和加拿大商业发展银行发行的债券,在债项层面全部有联邦政府的显性担保;日本国际协力银行发行的债券中,超过九成有国家显性担保,其余的债券不享有国家显性担保;日本政策投资银行发行的债券中,约一半有国家显性担保,另一半不享有国家显性担保;韩国进出口银行发行的债券均不享有国家显性担保。

在信评要素方面,差异主要体现在金融债券信用质量的决定性因素上。在国内债券市场,商业银行发行的债券归类为信用债,被认为存在信用违约风险,而政策性银行发行的政策性金融债券归类为利率债,被认为不存在信用违约风险,其信用质量与国债等同。商业银行发行的债券,其信用质量取决于银行自身经营状况,而政策性金融债券的利率债地位,源于国家的显性担保。

从国际视角看,海外国家级政策性银行发行的债券,虽然在债券层面上的国家担保情况各异,但主体和优先债券的信用评级大都等同于主权信用评级。从这个角度看,海外国家级政策性银行信用质量的决定性因素,都是国家的显性担保,与商业银行有本质不同。

比较维度三:资产端特征

资产端特征维度的关注点包括放贷决策、组合风险、周期关联等(见图4)。

在放贷决策方面,差异主要体现在信贷项目的筛选与定价理念上。对于商业银行而言,放贷决策的主导理念是优化风险调整后的回报,基于风险分析决定是否放贷、制订利率水平、设计还款安排——风险越大,则利率越高、还款安排约束越紧;对于政策性银行而言,放贷决策以支持国家政策为主旨,兼顾风险回报分析。

在组合风险方面,差异主要体现在信贷资产组合的风险分散和主动管理上。商业银行有更多空间自主调整资产组合的配置,在信贷项目的筛选与定价环节,评估项目风险时可以兼顾资产组合风险分散的需要;政策性银行在放贷环节肩负政策性使命,因而通过自主调整资产组合配置的空间较小,这会制约分散风险的努力。

在周期关联方面,差异主要体现在信贷活动与经济周期的时间关联上。商业银行从商业经营趋利避害、顺势而为的角度,有自发的顺周期性,全球金融危机前的监管体系对于风险承担的约束进一步强化了这种顺周期性,后危机监管改革试图纠正这种偏差;政策性银行往往在经济放缓时肩负逆势扩张放贷、扭转经济下滑的政策性任务,这属于逆周期性的操作。

从比较到完善

从以上探讨看出,政策性银行与商业银行在经营模式和风险特征上都有显著差异,如果把商业银行的监管体系不加修改地套用到政策性银行,很可能导致显著偏差,对于这些偏差的纠正,就是对于政策性银行监管体系的完善。

要完善基于指标的监管要求,可以从指标的计算和指标的最低要求两个角度入手。比如,计算监管指标的一个关键环节是风险计量,鉴于风险特征的显著差异,在风险计量上如何针对政策性银行的独特性做出合理的修正?又比如,有些尾部事件发生时,国家显性担保会成为银行存续的决定性因素,在这种情形下,政策性银行的存续能力是商业银行缺乏的,那么在一些监管比率的最低要求上,如何科学地反映这种差异?

本文梳理了政策性银行与商业银行的一些核心差异,如何把这些差异合理地反映在各个监管指标上,是个非常值得探索的课题,科学的解决方案不仅能促进监管制度的完善,还有助于政策性银行充分发挥其政策性功能。


编辑:刘琼

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