新华财经北京3月19日电（分析师郭桢）今年我国地方债发行额度下降2600亿元，这是自2015年以来地方债增幅的首次转负。不容忽视的是，近年来地方债规模快速攀升，风险也在累积，各地政府还债压力仍较大，有的省市形势比较严峻，尤其是隐性债务成为重要风险。今年监管层将持续完善政府债务管理，应对可能出现的风险。
一、今年地方债额度小幅下降
为了防控地方政府债务风险，监管层为地方债设了“天花板”，实行限额管理。近些年，地方债新增限额规模逐年攀升，但今年首次出现下降。据2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告，今年地方政府新增债券限额拟为4.47万亿元，比上一年下降2600亿元。这是自2015年以来地方债限额管理以来，地方新增债券发行限额首次下降。但是，2021年地方债新券自3月才开始发行，额度下达晚于2020年，使得新券发行节奏有所延后。随着地方债额度逐步向各省市下达，地方债新券发行规模将逐步放量。
图表1：2021年地方债额度较2020年小幅下降
来源：Wind，新华财经
近年来，地方债规模快速攀升，尤其是2020年为应对疫情地方新增债券规模大幅增长约53%。政府投资力度加大有利于经济稳定，但2020年底地方政府债务率逼近国际警戒线区间下限（100%），风险也在累积。随着经济稳步恢复，为了防范财政风险，今年赤字规模和地方政府专项债券规模都有所下降，确保财政可持续性。今年全国两会期间，财政部部长刘昆表示，今年将持续完善政府债务管理，保持政府部门宏观杠杆率基本稳定，既保持对经济恢复的必要支持力度，又为今后应对可能出现的风险挑战预留政策空间。
二、各地还债压力仍然较大
根据2021年中央和地方预算草案的报告披露，截至2020年末，法定政府债务余额为46.6万亿，而今年新增政府债券发行规模为7.38万亿，其中新增国债2.75万亿，新增地方一般债0.83万亿，新增地方专项债3.65万亿，去年结转的中小银行专项债0.15万亿。相比去年末政府债务余额增长15.8%。如果不考虑通过其他方式偿还法定政府债务的因素，今年法定政府债务杠杆率将略有上升。
全国31个省市2021年城投债数据显示，从2021年城投债到期及行权占存量债比例看，天津、山西占比偏高，分别为45%、44%。其中天津城投债2021年到期及行权规模较大为2081亿元，但以公募债和高等级为主，AAA评级占比71%。山西虽然2021年到期及行权城投债规模较小为427亿元，但私募债占比相对较高为46%。
从2021年城投债还本付息额/综合财力指标看，天津和江苏2021年城投债偿债压力均在50%以上。其中，天津一般公共预算收入和政府性基金收入总量排全国中游，而2021年城投债还本付息总额为2351亿元，排全国第4。虽然江苏的一般公共预算收入和政府性基金收入总量排全国第二，但由于其城投债还本付息总额较大为8921亿元，因此偿债压力也较大。不过，天津和江苏到期及行权的城投债中，中高等级占比较高，天津AAA等级占比71%，江苏AAA和AA+等级合计占比73%，这些大部分可以依靠借新还旧，因而实际的偿债压力可能相对可控。
重庆、湖南、江西城投债偿债压力超过35%，主要由于城投债还本付息金额排上游，但综合财力仅排中游。其中，重庆和湖南到期及行权的城投债中AA及以下占比相对高一些，如果2021年信用环境收紧，借新还旧难度可能增加，实际偿债压力会有所上升。
内蒙古、上海和海南城投债偿债压力均低于5%，2021年还本付息压力相对较小。其中，上海财政实力较强，而内蒙古、海南主因城投债还本付息总额较小。从利息保障倍数来看，贵州和甘肃较低，分别为3倍和3.1倍，主要由于财力较弱的同时付息金额也不低。陕西、吉林、重庆、云南、四川、青海也低于4倍。而上海、广东、海南、山西和河北利息保障倍数较高，均超过10倍。其中，山西、海南主要由于城投平台有息债务利息支出和地方债付息额金额较小，上海、广东主要由于财力较强。
三、央行运用货币调控工具解决流动性
地方债从募资缴款到资金运用存在时滞，地方债供给量的变化会导致资金面流动性受到很大影响。根据以往经验，每当地方债供给较多时，尤其是每年地方债集中发行的阶段，央行均会加大货币支持。
图表2：地方债大规模发行时 央行多投放MLF配合
来源：Wind，新华财经
在货币政策配合下，地方债放量时，流动性较为宽松。在流动性偏紧阶段，企业负债短期化、不稳定性上升，再融资压力加大，如果货币流动性持续紧张，容易造成企业现金流断裂，可能会加速实体融资收缩，不利于经济和金融体系稳定。央行必须在市场保持较大的流动性，但由于地产“泡沫”现象在一些地方重新抬头，又不能使用“大水漫灌”货币政策。所以，在不同情况下，央行货币支持方式不同。
2016年，地方债供给较多，全年流动性比较宽松，货币市场利率明显回落或处于低位，央行以逆回购和MLF为主进行调控。2017年至2020年末地方债供给持续增多，金融监管层重点打击资金空转套利，金融同业、结构性存款的收缩，金融机构负债端承压。央行在2018年和2019年采取降准、逆回购等相结合调控政策，2017年和2020年以逆回购为主。
当前，伴随经济逐步回归常态，政策重心回归“调结构、防风险”。对资金空转、违规流向、债务风险等结构性问题的容忍度明显下降，随着压降结构性存款、严查贷款违规流向地产等措施落地，使得利用结构性存款套利等现象明显减少，但局部地区房价过快上涨、债务风险问题依然比较突出。
四、重点治理地方隐性债务
去年底中央经济工作会议提出，“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”，各地方政府将化解地方债风险作为今年重点工作。目前，机构预测隐性债务规模大约在40万亿左右。
地方政府隐性债务主要统计在企业债务中，比如PPP、政府购买服务、政府投资基金等形成的财政支出，隐性债务如期化解可以视为降低政府杠杆率的举措。从去年的情况看，浙江、四川、山西、甘肃4省份完成2020年隐性债务化解任务，宁夏、河北、内蒙古、江苏、江西、广西、河南、新疆8省份超额完成化债任务，其中河南、河北、宁夏连续3年超额完成化债任务。但是，江西省财政厅称，政府法定债务逐渐进入偿还高峰期，存量隐性债务化解难度加大，财政运行仍将处于“紧平衡”状态；甘肃省财政厅指出，省级及部分市县政府法定债务指标逼近警戒区间，举债空间收紧，一些市县偿债压力大。
地方债风险不在债务规模本身，而在于债务怎么使用。如果使用好能增加当地经济发展的后劲，改善当地的投资环境，地方政府偿还债务的能力提升，债务风险下降；如果“打了水漂”，没有与当地经济增长形成良性循环，债务风险就会上升。所以评估地方债务风险关键问题在于，不要把关注点放在债务规模本身，而要放在债务使用的有效性上。同时，还要关注债务期限的配置是否合理，时间维度是否债务分布均衡。如果短期内债务积累太多，难以还本付息，债务引发的流动性风险就可能会显现。
化解隐性债务关键在于推动地方政府融资平台公司市场化转型。目前平台公司转型面临不少挑战，应分步分类逐步推进，一方面持续改善宏观环境，如完善央地财政关系和政府投融资体制；另一方面要不断优化微观机理，比如在严格防范系统性风险的前提下，打破个别地区、个别融资平台的刚性兑付预期，使政府信用回归市场信用。
地方债增幅首次转负 防范隐性风险仍是重点.pdf
